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INTRODUÇÃO
O nutricionista desempenha um papel central na execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que assegura o atendimento universal às necessidades alimentares dos alunos da rede pública de educação básica, por meio da oferta regular de alimentação adequada, saudável e sustentável, conforme o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA)¹. Sua atuação foi estabelecida em 20062 , com a atribuição de responsabilidade técnica pelo planejamento dos cardápios escolares. Desde então, sua função foi ampliada significativamente, incluindo atividades como a avaliação nutricional, a educação alimentar e nutricional (EAN) e a articulação com diferentes instituições para fortalecer a compra da Agricultura Familiar (AF)2-6 . A promulgação da Lei nº11.947/2009 3 e suas atualizações4-6 ampliou o escopo de atuação, incorporando a articulação entre produção e consumo de alimentos, por meio da aquisição de alimentos da AF. Em 2020, as diretrizes alimentares5 do programa foram alinhadas aos Guias Alimentares para a População Brasileira7,8, que são instrumentos públicos que orientam a população na adoção de práticas alimentares adequadas e saudáveis. Esses guias estabelecem princípios que devem pautar todas as políticas públicas nacionais, incluindo o PNAE, como: o DHAA, o consumo preferencial de alimentos in natura, culturalmente adequados e produzidos de forma sustentável.
Desde 20059 , a atuação dos nutricionistas no PNAE é regulada por resoluções específicas, revisadas em 201010 e 202411, que reconhecem a complexidade crescente das atribuições desse profissional que transcende o planejamento de cardápios. Porém, estudos apontam que muitas dessas atribuições, sejam obrigatórias ou complementares, não são completamente executadas devido a diversos fatores, como a natureza territorial, a articulação entre múltiplos atores sociais e falta de formação especializada. Questões estruturais, como carga horária reduzida, baixa remuneração e número insuficiente de profissionais, agrava esse cenário12-14 .
A implementação do programa exige uma abordagem intersetorial e colaboração entre profissionais de diferentes setores, essenciais ao êxito de políticas públicas complexas15. Este modelo demanda dos agentes locais alto grau de discricionariedade e capacidade de adaptar normas federais às realidades locais, impactando diretamente a execução do programa16 .
Os estudos sobre o PNAE analisam a trajetória do nutricionista17-21, o cumprimento das diretrizes21-23, e suas práticas em contextos diversos 12,13,23. Porém, há uma lacuna quanto à compreensão das atribuições do nutricionista no programa, especialmente no que se refere às diferentes dimensões da prática profissional e às principais inflexões ao longo da trajetória histórica. Portanto, o objetivo do estudo foi analisar as atribuições do nutricionista no PNAE, nas dimensões de gestão, técnica e articulação, segundo as normativas do FNDE, os regramentos estabelecidos pelo governo federal e pelo Conselho Federal de Nutricionistas (CFN)10, de 2006 a 20202-6 .
MATERIAIS E MÉTODOS
O estudo baseou-se em referenciais de análise de política, focando na implementação e nas atribuições profissionais no PNAE. A literatura sobre burocracia de médio escalão, embora não trate diretamente desses profissionais, oferece conceitos que contribuem para a análise da capacidade de traduzir diretrizes normativas em práticas, articular atores e exercer discricionariedade no processo decisório25-27. O estudo pautou-se no método de análise documental das normativas do FNDE, diretrizes federais e regramentos do CFN10, com ênfase na configuração das atribuições do nutricionista na política de alimentação escolar. Foram consultadas fontes oficiais, como os portais do FNDE, CFN e o Diário Oficial da União. Compuseram o corpus documental analisado: a Lei Federal nº 11.947/2009 e as Resoluções CD/FNDE nº 32/2006, nº 38/2009, nº 26/2013 e nº 6/2020, a Resolução do CFN nº 465/2010, além de documentos complementares do FNDE, como notas técnicas, pareceres e manuais2-6 . O recorte temporal justifica-se pela obrigatoriedade da presença do nutricionista como Responsável Técnico (RT) a partir de 20062 . Embora existam estudos sobre o histórico do PNAE17,18 e seu alinhamento com diretrizes federais15,19, há lacunas quanto à forma como as normativas moldaram as atribuições do nutricionista. As normativas foram analisadas para identificar as atribuições e responsabilidades prescritas à atuação profissional. Desenvolveu-se uma análise temática de conteúdo, com as etapas a seguir: 1) leitura exploratória das normativas e documentos para familiarização com o conteúdo regulatório, 2) leitura seletiva e sistemática, orientada pelas atribuições na Resolução CFN nº465/201010 identificando as atribuições do nutricionista, 3) classificação das atribuições, conforme sua presença e atribuição ao nutricionista, organizadas em três categorias: (1) não descritas; (2) descritas, mas não atribuídas ao nutricionista; e (3) descritas e atribuídas, sendo nesta categoria explicitado na tabela o conteúdo da legislação. A análise das dimensões da prática profissional foi representada graficamente, com categorização segundo três dimensões: gestão, técnica e articulação, e 4) análise descritiva e reflexiva, sistematizada em quadro teórico e gráfico28.
Dessa forma, a organização dos resultados considerou a evolução cronológica das normativas e a distribuição das atribuições segundo essas categorias analíticas e dimensões da prática profissional, que foram apresentadas no Quadro 1 e na Figura 1. Essa estratégia buscou superar a fragmentação das informações nas legislações e tornar mais compreensível a configuração atual do trabalho do nutricionista no PNAE.
RESULTADOS
O estudo identificou que a participação do nutricionista na elaboração do Plano Anual de Trabalho (PAT) não é mencionada nas normativas do PNAE2-5, apesar de prevista na Resolução do CFN10. A interação com agricultores familiares para fins de planejamento da oferta de gêneros alimentícios também não é descrita como atribuição do nutricionista, embora a diretriz da aquisição da AF esteja presente desde 20093. A supervisão das Unidades de Alimentação e Nutrição Escolares (UANEs) não aparece como atividade atribuída ao nutricionista nas resoluções do FNDE no período analisado. Com relação às atribuições descritas nas resoluções do FNDE sem vinculação explícita ao nutricionista, destaca-se o treinamento de merendeiras, citado na Resolução nº6/20206 como medida de qualificação da equipe responsável pela manipulação dos alimentos, sem definição do profissional encarregado dessa atividade; implantação de Manuais de Boas Práticas (MBPs) e Procedimentos Operacionais Padronizados (POPs) como responsabilidade das Entidades Executoras e a avaliação do estado nutricional dos escolares mencionada na Resolução nº 38/20094 e retomada na Resolução nº 26/20135 como ação necessária ao planejamento do cardápio, sendo designada ao nutricionista nessa última. A Resolução nº 6/20206, entretanto, suprimiu essa última atribuição. As ações de EAN estão presentes desde a Resolução nº 32/20062, mas somente a partir da Resolução nº 38/20094 passaram a ser descritas como atribuição do nutricionista, sendo posteriormente reafirmadas em 20135 e 20206, com ênfase na articulação com o setor da educação e na inclusão dessas ações no projeto político-pedagógico das escolas.
As atribuições descritas e formalmente atribuídas ao nutricionista incluem a elaboração, planejamento, acompanhamento e avaliação dos cardápios, que consta desde a Resolução nº 32/20062, sendo reiterada nas resoluções subsequentes. A Resolução nº38/20094 associou o planejamento do cardápio à obrigatoriedade de inclusão de alimentos da AF, à cultura alimentar local e ao perfil epidemiológico dos escolares, com previsão de apresentação prévia ao Conselho de Alimentação Escolar (CAE). A Resolução nº26/20135 incorporou parâmetros nutricionais conforme número de refeições e turnos escolares, além da obrigatoriedade de exposição dos cardápios e inclusão de Fichas Técnicas de Preparação (FTPs) com ingredientes, consistência, valor nutricional e assinatura do nutricionista responsável. A Resolução nº 6/20206 manteve essas exigências e acrescentou critérios relacionados ao grau de processamento dos alimentos, com exigência de proporcionalidade entre alimentos in natura, minimamente processados e processados, além de restrições e proibições específicas aos ultraprocessados.
A coordenação da aplicação do Teste de Aceitabilidade foi mencionada inicialmente de forma genérica, sendo formalmente atribuída ao nutricionista na Resolução nº 38/20094 e posteriormente detalhada nas resoluções de 20135 e 20206 , com definição de critérios metodológicos para a realização. A elaboração das FTPs passou a ser obrigatória a partir da Resolução nº26/20135, sendo reforçada na Resolução nº6/20206 com exigência de informações como rendimento por porção, custo por aluno e padronização. A Resolução nº6/20206 formalizou a atribuição do nutricionista como responsável pela coordenação técnica das ações de alimentação e nutrição, com funções relativas ao planejamento, execução e avaliação do programa.
Essa sequência normativa revela o processo de inclusão e detalhamento das atribuições do nutricionista nas resoluções do FNDE, com distinções quanto à presença dos enunciados, à atribuição explícita e ao nível de especificação técnica dos dispositivos legais analisados. A sistematização dessas atribuições segundo as três dimensões analíticas é apresentada no Quadro 1.

Quadro 1

Análise das Atribuições dos Nutricionistas descritas nas normativas do PNAE no período de 2006 a 2020, segundo as dimensões de gestão, técnica e de articulação.
Com base na categorização normativa apresentada, as atribuições também foram analisadas segundo exigências funcionais implicadas na execução. Essa etapa considerou as dimensões técnica, de gestão e de articulação intersetorial, conforme definidas pela Resolução CFN nº465/201010. A Figura 1 apresenta a distribuição dessas dimensões nas atribuições identificadas. Ao longo do período analisado, as normativas consolidaram o cargo de RT como uma função estratégica que integra as dimensões de técnica, de gestão e de articulação da prática profissional, especialmente após a promulgação da Lei nº 11.947/20093 em 2009. As mudanças nas legislações passaram a demandar maior capacidade de coordenação e articulação do nutricionista com outros atores e setores para o cumprimento de suas atribuições, especialmente nas atividades relacionadas ao planejamento, elaboração, acompanhamento e avaliação do cardápio, as ações de EAN e o planejamento, coordenação, supervisão e a aplicação do Teste de Aceitabilidade.
Contudo, as atribuições referentes à identificação de indivíduos com NAE e a elaboração e implementação de MBPs não contemplaram a dimensão da gestão. As atribuições da elaboração das FTPs e à supervisão das UANEs são descritas como atividades com características de gestão e técnicas. Destaca-se que três atribuições previstas pelo CFN não estão claramente descritas nas legislações do PNAE, quais sejam: a interação com os agricultores familiares, a participação no processo de compra e a elaboração do PAT. O diagnóstico e acompanhamento do estado nutricional, apesar de ser uma atribuição do nutricionista, incorporam todas as dimensões em uma das legislações, uma vez que inclui coordenação e monitoramento, contudo, na última legislação essa atribuição foi suprimida.

Fig.1

DISCUSSÃO
A análise dos marcos legais do PNAE indica progressiva ampliação das atribuições do nutricionista, que se tornaram mais abrangentes e articuladas com diversos setores e atores ao longo do período estudado. Nesse contexto, destaca-se inclusão da coordenação técnica das ações de alimentação e nutrição na Resolução nº6/20206 , bem como o estímulo à identificação de indivíduos com necessidades nutricionais específicas (NAE), consolidada pela Lei nº11.947/20093 com a inclusão da Lei nº12.982/201429. O processo de trabalho do nutricionista passou a integrar atividades técnicas, de gestão e de articulação intersetorial, envolvendo o acompanhamento da implementação das diretrizes do programa e das normativas dos órgãos reguladores.4-6. Logo, a atuação profissional vai além da execução técnica, demandando capacidade de planejamento, mediação e coordenação com atores institucionais, governamentais e não governamentais. Sobre o papel do nutricionista no processo de implementação do PNAE22-24, discutiu-se sua atuação como burocrata de nível de rua, dada a proximidade com os beneficiários30,31. Contudo, merendeiros e professores, por não lidarem com recursos públicos, são mais comumente associados a essa categoria26,32. O nutricionista, ao interpretar normas, mediar tecnicamente e articular instâncias decisórias e operacionais, reúne atributos da burocracia de médio escalão33,34. A evolução normativa do PNAE ampliou funções de gestão e articulação, como a elaboração de cardápios, ações de EAN e realização de Testes de Aceitabilidade14,35, o que reforça a complexidade crescente de suas atribuições.
Em comparação com programas de alimentação escolar de outros países, a formalização das atribuições do nutricionista no PNAE é mais detalhada. Nos Estados Unidos, após a adoção dos padrões profissionais do Departamento de Agricultura, a maioria dos distritos mantém diretores de alimentação escolar sem exigência de formação específica em nutrição36. Na França e no Japão, nutricionistas atuam no planejamento alimentar e em ações educativas, inseridos em estruturas descentralizadas e sem legislação nacional detalhada sobre suas atribuições37. Países da América Latina e do Caribe, como Guatemala, Honduras e El Salvador, vêm adotando marcos inspirados no PNAE, reconhecendo funções técnicas e de articulação, mas com menor densidade normativa38. O protagonismo do Brasil em espaços como a Rede de Alimentação Escolar Sustentável (RAES) e a Coalizão Global para Alimentação Escolar reforça esse modelo, projetando o PNAE como referência normativa e política na consolidação de diretrizes intersetoriais em alimentação escolar39.
As legislações do PNAE buscam aprimorar as atribuições dos profissionais, promovendo ajustes para o alcance dos objetivos do programa,40. No entanto, os resultados evidenciam lacunas. Atividades como a participação nos processos de compra de alimentos da agricultura familiar (AF), o treinamento de merendeiras e a elaboração do PAT, embora previstas na anterior Resolução CFN nº465/201010 e na atual nº788/202411, não estão formalmente atribuídas ao nutricionista na Resolução nº 6/2020 do FNDE, atualmente em vigor6. A omissão normativa e as ambiguidades observadas revelam a necessidade de maior precisão nos textos legais, uma vez que a falta de clareza compromete a execução das ações e a efetividade das políticas públicas, refletindo o descompasso entre as reformas legais e a implementação prática. Para os gestores locais, as normas do FNDE prevalecem sobre as do CFN, por influenciarem diretamente o repasse de recursos e a gestão do programa.
No campo das políticas de saúde, a evolução das normativas reflete uma tendência de fortalecimento da dimensão administrativa e do planejamento?42. Assim, a atuação profissional requer uma abordagem que transcenda a aplicação técnica, incorporando a dimensão política, aspectos éticos e mediações entre diferentes atores, demandando uma ação coordenada adaptada às realidades locais43 .
A qualificação legal do PNAE, após o marco de 20094 e a Resolução de 20206 , intensificou exigências sobre os cardápios, posicionando o nutricionista no centro de atribuições técnicas e gerenciais. Estudos apontam inadequações nas refeições escolares, como déficits de energia, macro e micronutrientes18,44, enquanto os processos de implementação enfrentam obstáculos como restrições orçamentárias41, infraestrutura inadequada nas UANEs, desafios na inclusão de alimentos da AF e na ampliação da oferta de alimentos in natura46. Embora o planejamento de cardápios seja técnico, sua execução exige gestão e articulação intersetorial, sendo essencial a avaliação por meio do Teste de Aceitabilidade, coordenado pelo nutricionista desde 20094 e detalhado em manual47. A ausência desse teste, bem como do cálculo do índice de adesão, impacta o planejamento das ações do programa48.
As ações de EAN tornaram-se mais complexas, embora ainda pontuais e pouco integradas ao currículo escolar apesar do crescente reconhecimento nas políticas públicas49. As lacunas da Resolução de 20135 foram consideradas em notas técnicas, que detalham mecanismos de articulação intersetorial na EAN e estratégias de inclusão pedagógica do tema50,51. A responsabilidade do nutricionista nesta área amplia seu escopo além do técnico, exigindo mobilização, gestão e coordenação entre diferentes setores, ainda que haja limitações, como o envolvimento restrito de educadores e a descontinuidade das ações52. Iniciativas como o Programa Nacional do Livro Didático e as Jornadas de EAN têm ampliado o impacto das políticas53,54.
A dimensão de gestão da atuação do nutricionista ainda é pouco evidente, sobretudo em processos de atendimento a indivíduos com NAE e na elaboração e implementação do MBP, que requerem articulação com as escolas e definição de fluxos claros e arranjos institucionais com serviços de saúde, no caso do diagnóstico e emissão de laudos para alunos com NAE. Conforme observado, essas ações foram descritas, mas sem atribuição formal ao nutricionista, ou aparecem de forma indireta, o que pode dificultar a interpretação dos processos necessários ao cumprimento da lei. No entanto, o direito à alimentação adequada e saudável de alunos com NAE é garantido por lei específica29 e desde 2017, orientado pelo FNDE pelo Caderno de Referência sobre as Necessidades Alimentares Especiais55, que subsidia a gestão de ações relacionadas à elaboração de cardápios especiais, contudo, esse instrumento de planejamento não é mencionado nas resoluções do FNDE.
A implementação do MBP exige documentos técnicos, articulação intersetorial e capacitação, com desafios na insuficiência de recursos humanos e elevado número de escolas. A ausência de nutricionistas nas UANEs prejudica a supervisão do MBP e a elaboração de POPs, intensificando e sobrecarregando os profissionais12,56. Um estudo, no município de Minas Gerais, revelou que 60% dos MBP e POPs estavam inadequados, expondo risco sanitário57.
A supervisão das UANEs, embora não formalmente atribuída nas normativas do PNAE, envolve tarefas como planejamento, orientação, supervisão da seleção, compra, armazenamento, produção e distribuição dos alimentos, além da elaboração e implementação do MBP. Goulart e Fabbro (2019)58 identificaram falhas na cadeia produtiva, destacando a necessidade de maior acompanhamento técnico dos nutricionistas para garantir a produção segura de refeições escolares. Soares e colaboradores (2018)56 destacam a importância da presença de nutricionistas para supervisão das atividades e para a utilização de instrumentos de avaliação de Boas Práticas adaptados à realidade local, com foco na otimização da supervisão. Essas atividades exigem articulação constante com as Unidades Escolares e merendeiras.
A avaliação nutricional, essencial à vigilância e ao planejamento alimentar, não foi prevista na Resolução do PNAE de 20206 , embora estivesse presente em normativas anteriores5 , sendo reafirmada como obrigatória na atual Resolução CFN nº788/202411. Esta última detalha a responsabilidade do nutricionista na coordenação de levantamentos antropométricos, com parâmetros numéricos mais condizentes com as exigências do programa. Persistem barreiras como a escassez de profissionais, o uso de amostras reduzidas ou de dados secundários59. A ausência de articulação com o Programa Saúde na Escola (PSE) e com sistemas como Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN) compromete a integração entre saúde e educação, reduzindo o alcance do PNAE como política intersetorial35,60-62. O fortalecimento do papel do nutricionista como gestor, por meio da articulação com atores locais, da saúde, das unidades escolares e universidades, pode promover orientações conjuntas, estratégias formativas e diretrizes que viabilizem a implementação dessa ação em rede.
A interação com agricultores familiares e a participação no processo de compras não são claramente descritas nas legislações do PNAE e são mais bem definidas em notas técnicas63,64 e Caderno de Compras65. A complexidade crescente das atribuições, somada à inadequação dos parâmetros numéricos, limita a capacidade de execução. Estudos identificaram quantitativo insuficiente de nutricionistas em diferentes municípios brasileiros e a incapacidade de executar suas atribuições pela sobrecarga de trabalho22,24,35,66,67. A nova legislação estabelece atribuições e parâmetros numéricos do nutricionista alinhados com demandas e especificidades do Programa nos diferentes contextos do país, conforme estabelecido pelas Resoluções do CFN nº 78810 e nº789 de 202441.
Em estados como Minas Gerais, Espírito Santo13 e regiões do Sul12 e Centro-Oeste49, predomina a atuação isolada dos profissionais, sem suporte de quadro técnico, termo que passou a integrar a legislação a partir de 20094, sendo reafirmado em 20135 e 20206 como apoio à atuação do RT. Além disso, reforça-se a importância de fortalecer a utilização dos parâmetros numéricos do CFN pelos gestores do programa.
Ainda que o FNDE disponibilize estratégias de apoio, como manuais, vídeos, ferramentas tecnológicas e formações, persistem desafios no desenvolvimento das atribuições dos nutricionistas, especialmente na gestão e articulação intersetorial. Tais dificuldades estão associadas a lacunas formativas, como menor interesse na área de saúde coletiva68 e à desarticulação entre teoria e prática35,67,68. Estudo aponta limitações técnicas, como a elaboração de cardápios, MBPs e habilidades de gestão e EAN, essenciais para atividades exigidas no PNAE67.
Como resposta, o FNDE, em parceria com os Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição Escolar (CECANE), ao longo de quase 20 anos, promove formações continuadas e estratégias de apoio, tais como a produção de materiais técnicos, inovações tecnológicas, assessoria e comunicação direta com gestores e atores sociais20. Em muitos municípios, nutricionistas atuam isoladamente, sem pares para o compartilhamento de experiências, tornando as ações dos CECANEs fundamentais para a troca de saberes, atualizações, estímulo ao trabalho colaborativo e operacionalização das diretrizes do PNAE20,69. Políticas públicas envolvem estratégias dos atores sociais e processos de aprendizado, combinando regulação política e legitimação social70. Nesse enfoque, surge o desafio de desenvolver competências políticas e estratégicas que permitam aos nutricionistas expressarem demandas e aprimorar sua atuação no PNAE.
A resistência de atores às mudanças, a falta de valorização pelos gestores e as dificuldades na comunicação com as merendeiras, representam desafios no processo de trabalho do nutricionista. Tais desafios exigem habilidades que vão além do conhecimento técnico, como negociação, gestão de conflitos e promoção da intersetorialidade, competências essenciais para a eficácia das políticas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)35,66. Acrescentam-se os desafios na formação de nutricionistas, que ainda valorizam pouco a Alimentação Escolar como uma área de atuação que integra alimentação e saúde coletiva71.

CONCLUSÕES
O estudo identificou avanços e lacunas nas normativas do PNAE relacionadas às atribuições dos nutricionistas, contribuindo para o entendimento das mudanças regulatórias e dos desafios para a operacionalização do programa. A evolução desses dispositivos evidencia o nutricionista como burocrata de médio escalão, mediando processos entre o alto escalão político administrativo e atores de nível de execução, como merendeiros e educadores. Essa posição exige capacidade de interpretar e aplicar normativas jurídicas, articular a gestão de políticas públicas, promover a intersetorialidade e adaptar práticas às especificidades regionais, garantindo conformidade legal, eficiência administrativa e a implementação da política de SAN. As normativas do PNAE, ao longo do período analisado, ampliaram exigências relacionadas à gestão, execução e monitoramento do programa, redefinindo as atribuições dos nutricionistas. A prática profissional como RT passou a incluir, além da execução técnica, funções estratégicas de planejamento, gestão de políticas públicas e articulação intersetorial. As mudanças nas atribuições técnicas afetaram as atribuições de gestão e de articulação, bem como transformações no desenho operacional do PNAE, que intensificaram a perspectiva intersetorial do programa.
A legislação vigente consolidou o nutricionista como ator-chave no processo normativo e na articulação de instrumentos regulatórios e operacionais. Referências transversais às políticas públicas, como os Guias Alimentares e o Marco de EAN, também influenciaram a redefinição dessas atribuições. Os resultados indicam a necessidade de atualização contínua e de sua legislação do PNAE e sua adequação às normativas da profissão, como as do CFN.
Com respaldo legal, o nutricionista interpreta e aplica leis, resoluções, notas técnicas e regulamentos do FNDE, do CFN, Agência Nacional de Vigilância Sanitária e do Ministério da Agricultura e Pecuária. Soma-se a isso a importância de ferramentas de gestão adaptadas às realidades locais. Essa atuação requer competências técnico-administrativas e sociais, reforçando sua posição central na execução do programa. Conclui-se que o fortalecimento normativo e a formação continuada são fundamentais para a consolidação de sua função estratégica no âmbito da SAN no Brasil.
Referências

Declaração de Disponibilidade de Dados

As fontes dos dados utilizados na pesquisa estão indicadas no corpo do artigo.

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