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Introdução

A promoção da saúde se constitui por meio de políticas públicas e ações coletivas com o intuito de melhorar a saúde e a qualidade de vida das pessoas a partir da redução de fatores de risco à saúde1.
A partir de 1960, países europeus passaram a debater a situação econômica e social da saúde. Consequentemente, essa dinâmica contribuiu para o surgimento de uma nova abordagem para o setor na perspectiva de superar o modelo focado no controle ou combate das patologias ou enfermidades. Tal concepção teve como premissa o desenvolvimento de ações que possibilitassem uma vida mais saudável para os seres humanos2.
A década de 1980 representou um marco histórico para a promoção da saúde no contexto político-administrativo brasileiro tendo em vista a realização da 8° Conferência Nacional de Saúde3. Outro acontecimento marcante no país refere-se ao Movimento da Reforma Sanitária Brasileira, o qual provocou influências sociais e históricas na formulação da política de promoção da saúde. Para Campos4 esse movimento possibilitou a promoção da saúde como política que deve ser incorporada em todos os níveis da gestão em saúde.
A Constituição Federal de 1988 e a lei 8.080 de 1990 que regulamentou o Sistema Único de Saúde (SUS) desencadearam uma janela de oportunidade para a construção da Política Nacional de Promoção da Saúde por meio de um amplo processo de arranjos institucionais entre Ministério da Saúde, gestores dos SUS, Universidades e diferentes atores sociais3. Concomitantemente, estabeleceu-se a possibilidade de ampliação da atenção dada ao tema na agenda retórica presidencial.
Vale ressaltar que Cohen5 conceitua a agenda retórica como espaço de atenção dada a determinado tema nos discursos ou documentos oficiais direcionados a grupos de interesse ou público que integram a política pública. Sendo assim, pesquisar o processo de formação dessa agenda possibilita identificar como os atores políticos priorizaram determinado tema entre diversos6.7.
Diante do exposto, elencou-se a possibilidade de análise da atenção dada a promoção da saúde na agenda retórica presidencial brasileira com base no marco temporal de promulgação da política supracitada. A compreensão dessa dinâmica política se apresenta como um campo a ser explorado pelos pesquisadores tendo em vista as lacunas existentes na produção científica nacional8.
Ao levar em consideração os fatos supracitados, elencou-se a seguinte questão-problema: qual a atenção dada à promoção da saúde na agenda retórica presidencial brasileira no período de 2006 a 2023? Logo, o objetivo desta pesquisa foi analisar a atenção dada à promoção da saúde na agenda retórica presidencial brasileira no período entre 2006 e 2023.
Métodos
Trata-se de uma pesquisa documental, de caráter exploratório com abordagem quanti-qualitativa9. A presente pesquisa teve como referência empírica a gestão pública brasileira por meio da análise da agenda presidencial. O recorte temporal (2006-2023) justifica-se pela necessidade de análise longitudinal da atenção dada a promoção da saúde como pauta da agenda retórica e ao mesmo tempo, a compreensão das ideias e prioridades elencadas pelos atores políticos e os arranjos institucionais delineados ao longo do tempo.
Do ponto de vista metodológico, a pesquisa foi delineada com base no modelo teórico do Equilíbrio Pontuado. Consequentemente, optou-se pela categoria analítica denominada agenda retórica5. Os indicadores utilizados na análise da atenção dada ao tema referem-se aos documentos oficiais produzidos pelos atores políticos. Para tal, utilizou-se os planos de governo, discursos de posse, mensagens presidenciais e orçamentárias como indicadores de atenção e consequentemente, fonte de coleta de dados22-24.
Os planos de governo encontram-se disponíveis no site http://divulgacandcontas.tse.jus.br. Os discursos de posse, as mensagens presidenciais e orçamentárias encontram-se disponíveis no portal da Biblioteca da Presidência da República - http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/.
As informações coletadas foram organizadas por meio desses indicadores e analisadas a partir da codificação de dados. Esse tipo de análise pode ser utilizado em vários contextos de informações, tais como: documentos escritos ou numéricos. Para tal, considerou-se a codificação elencada no codebook, livro de códigos utilizado na análise do processo de formação de agenda10.
Para coleta dos dados utilizou-se o código “Saúde” e o subcódigo “Prevenção e Promoção da Saúde”. Os dados foram coletados e organizados com o auxílio do software de análise de conteúdo Nvivo versão 12, programa voltado a análise de informações qualitativa que agrupa ferramenta para o trabalho com documentos textuais, otimizando assim, a organização, a categorização e análise dos dados. Posteriormente, analisou-se os dados estatísticos (frequência absoluta e relativa), sendo possível diagnosticar as mudanças anuais e elaborar os gráficos e tabela que alicerçaram as discussões da pesquisa.
Resultados e discussão
Em relação aos planos de governo os resultados apontaram a existência de pautas relacionadas ao código saúde nos diversos documentos analisados. Por outro lado, diagnosticou-se o reduzido número de pautas vinculadas ao subcódigo prevenção e promoção da saúde.
Neste sentido, identificou-se o total de setenta e quatro (88) menções ao código saúde, levando-se em consideração o período de 2006, 2010, 2014, 2018 e 2022. Vale destacar que esses anos se referem aos períodos eleitorais evidenciados no recorte temporal estabelecido pela pesquisa.
Do ponto de vista quantitativo, o menor número de menções à saúde relaciona-se ao plano de governo de Luís Inácio Lula da Silva de 2022, o qual apresentou quatorze (14) menções. Em contrapartida, Dilma Rousseff e Jair Bolsonaro apresentaram o maior número de referências à saúde, vinte e uma (21) menções, nos anos de 2010 e 2018, respectivamente.
Em relação ao subcódigo prevenção e promoção da saúde foi possível identificar um total de quatro (4) menções no período investigado. Vale destacar a atenção ao tema com (2) menções no plano de governo de Dilma Rousseff em 2010 e paradoxalmente, a ausência de menções a promoção da saúde em 2014. A baixa atenção dada ao tema também foi recorrente nos planos de governo de Luiz Inácio Lula da Silva e Jair Bolsonaro, os quais fizeram apenas uma (1) menção em 2006 e 2018, respectivamente.
Para análise da dinâmica da promoção da saúde nos planos de governo identificou-se a frequência de menções ao termo prevenção e promoção da saúde e consequentemente, calculou-se o percentual de atenção no plano de governo com base nas menções ao código saúde, conforme observado no gráfico 1.

Gráfico 1

Luís Inácio Lula da Silva teve o percentual de atenção à promoção da saúde correspondente a 6,6% no ano de 2006 enquanto Dilma Rouseff apresentou o percentual de atenção de 9,5% em 2010. Entretanto, a ausência de pautas para PS em 2014 ocasionou uma ruptura na sequência de menções ao tema. Em 2018, a pauta retorna a agenda retórica com Jair Bolsonaro, o qual apresentou o percentual de atenção correlato a 4,7%.
Para Fonseca et al11, a constituição da agenda de promoção da saúde no contexto estadual apoia-se mais na representação simbólica em detrimento ao delineamento de políticas efetivas. Entretanto, o achado da pesquisa demostra a pouca representatividade do tema na arena eleitoral, revelando assim, a falta de representação simbólica da promoção da saúde enquanto pauta prioritária da política sanitária brasileira.
A atenção ao tema concentrou-se no fortalecimento das ações de saúde e a ampliação do acesso aos serviços ofertados pelo SUS para toda população. No plano de governo de Luís Inácio Lula da Silva foi possível identificar uma ação intersetorial considerando-se a proposta de articulação de programas de esporte e lazer como iniciativa de promoção da saúde por meio de parcerias entre estados e municípios.
Dilma Rouseff apresentou duas pautas relacionadas a promoção da saúde no primeiro mandato. A primeira pauta vinculou-se a promoção de ações de saúde articulada com a Política Nacional de Juventude enquanto a segunda referiu-se à promoção da saúde da mulher através de ações de fortalecimento dos direitos sexuais e direitos reprodutivos, reafirmando o direito das mulheres ao abordo nos casos já estabelecidos na legislação vigente.
Jair Bolsonaro apresentou a inclusão do profissional de Educação Física nos Programas de Saúde da Família com a finalidade de ativar as academias ao ar livre por meio de orientação profissional na prática regular de exercício físico na perspectiva de tornar a população mais ativa e combater o sedentarismo, obesidade e seus desdobramentos.
Segundo Paula et al.12, a inclusão do profissional de Educação Física pode colaborar com o controle e até mesmo no tratamento doenças crônicas não transmissíveis. De acordo com os autores, a maioria das mortes que ocorrem no mundo estão associadas às doenças crônicas não transmissíveis (DCNT), dentre elas (Hipertensão, diabetes, doenças cardiovasculares).
No contexto da PNPS, as principais ações relacionadas à prática corporal e atividade física referem-se a organização da vigilância de fatores de risco e proteção de doenças crônicas, as ações de comunicação, o financiamento de projetos de atividade física e as avaliações dos programas de prática de atividade física existentes nos municípios brasileiros13.
Para Luz14, a ideia de promoção da saúde encontra-se vinculada a diversos fatores, tais como: moradia, saúde, aspectos econômicos, a padrões sócios afetivos, psicológico e físico. Desta forma, deve-se levar em conta as diversas variáveis que influenciam o processo de promoção da saúde para além da lógica interna da prática regular de atividade física e/ou hábitos alimentares saudáveis.
Em relação aos discursos de posse dos presidentes eleitos, os resultados apontaram a existência de pautas relacionadas ao código saúde nos diversos documentos analisados. Em contrapartida, diagnosticou-se o reduzido número de pautas vinculadas ao subcódigo prevenção e promoção da saúde.
Sendo assim, foi possível identificar treze (13) menções ao código saúde. Michel Temer foi o único que não mencionou o subcódigo. Jair Bolsonaro fez uma (1) menção seguido de Luís Inácio Lula da Silva com duas (2) menções. Por outro lado, Dilma apresentou o maior quantitativo de menções ao código saúde. Em 2011, mencionou sete (7) vezes no seu primeiro mandato e posteriormente, mencionou três (3) vezes no seu segundo mandato, especificamente, no ano de 2015.
A pauta recorrente nos discursos de posse foi relacionada ao acesso aos serviços essenciais, dentre eles, a saúde. Além disso, foi possível observar menções ao fortalecimento do SUS por meio da alocação de recursos para capacitação de profissionais e parcerias com o setor privado no intuito de qualificação dos serviços de diagnóstico e tratamento de doenças.
No que diz respeito ao subcódigo prevenção e promoção da saúde constatou-se menções apenas em 2011, no governo Dilma Rousseff. A pauta elencada refere-se ao acesso da população aos medicamentos com objetivo de fortalecer as políticas de prevenção e promoção da saúde.
Ao levar em consideração o número total de menções a saúde no discurso de posse de Dilma Rousseff foi possível calcular o percentual de atenção a PS, o qual correspondeu a 14,2%, conforme observado no gráfico 2.

Gráfico 2

O gráfico acima denota a ausência da PS no campo argumentativo presidencial, revelando assim, a escassez de atenção ao subcódigo nos discursos de posse, contrapondo assim, as diretrizes elencadas na PNPS.
O SUS deve ter como meta a solução real do problema que atinge a pessoa que o procura com o uso de todos os instrumentos de diagnóstico e tratamento disponíveis, tornando os medicamentos acessíveis a todos, além de fortalecer as políticas de prevenção e promoção da saúde13.

No discurso de posse de Dilma Rousseff, identificou-se a disponibilidade de medicamentos no SUS com objetivo de fortalecer as políticas de prevenção e promoção da saúde. Logo, percebeu-se que não existe uma consonância entre o que é proposto antes da eleição e os discursos de posse dos presidentes eleitos.
Segundo Lindblom15, as ações governamentais dificilmente partem do zero, ou seja, existe uma circularidade de ideias sobre determinado tema. Entretanto, a ausência de menção ao subcódigo prevaleceu nos discursos de posse dos presidentes, corroborando com a escassez de representação simbólica da promoção da saúde na agenda retórica presidencial.
Em relação as mensagens presidenciais enviadas ao Congresso Nacional os resultados apontaram a existência de pautas relacionadas ao código saúde nos diversos documentos analisados. Por outro lado, diagnosticou-se o reduzido número de pautas vinculadas ao subcódigo prevenção e promoção da saúde, conforme pode ser observado na tabela 1.

Tab.1

Michel Temer foi o presidente que menos mencionou o código saúde, 305 menções entre 2017 e 2018. Luís Inácio Lula da Silva apresentou 503 menções, levando-se em consideração a segunda gestão e o primeiro ano da terceira gestão. Jair Bolsonaro elencou 446 menções. Por outro lado, Dilma Rousseff apresentou o maior quantitativo, totalizando 2.103 menções. Vale ressaltar que Michel Temer teve um período menor de gestão em relação aos demais presidentes.
Em relação ao subcódigo prevenção e promoção da saúde, Michel Temer apresentou o menor quantitativo, 5 menções. Jair Bolsonaro apresentou 19 e Luís Inácio Lula da Silva, 41 menções. Dilma Rousseff apresentou o maior quantitativo, 118 menções.
Ao fazer uma análise longitudinal das mensagens ao Congresso Nacional é possível identificar que não há um padrão do quantitativo de menções a saúde e a prevenção e promoção da saúde nas mensagens presidenciais. Entretanto, Capella et al.16 afirmam que o maior percentual de atenção a determinadas políticas ocorrem no período pós-eleitoral, principalmente com a mudança de atores políticos dentro do governo.
No que se refere ao percentual de atenção ao tema nas mensagens presidenciais foi possível observar que durante os anos analisados a atenção foi incremental ao longo do tempo com pequenas rupturas identificadas nos anos de 2010 e 2019, conforme explicitado no gráfico 3.

Gráfico 3

Essas rupturas pode ter ocorrido por meio da inserção de novos atores políticos, ideias e arranjos institucionais. Uma das propostas de Luís Inácio Lula da Silva foi a inserção e desenvolvimento do SUS por meio das equipes de Saúde da Família com base em ações de prevenção, diagnóstico e tratamento dos agravos e fatores de risco e complicações dos portadores das DCNT. Em consonância, Dilma Roussef elencou o incentivo a prática de hábitos saudáveis pela população por meio do apoio a implantação do Programa Academia da Saúde (PAS), com objetivo de realização de práticas corporais e atividade física e incentivo a alimentação adequada.
Tais dados corroboram com a perspectiva de incentivo a pratica regular de atividade física e alimentação saudável preconizadas na PNPS17. O estudo de Silva et al18, analisou as agendas políticas e governamental dos estados brasileiros, no qual concluíram que a atenção aos Programas Academia da Saúde, Academia da Cidade e Academia ao Ar Livre se apresentou de maneira embrionária com baixo número de pautas nos planos de governo analisados. Vale destacar que a maioria das pautas elencadas concentrou-se na região Nordeste do país com ênfase para a construção dos espaços.
Outro programa bastante explorado na agenda retórica de Dilma Rouseff foi o Programa Saúde na Escola (PSE) na perspectiva de contribuir para formação integral dos estudantes por meio de ações de promoção, prevenção e atenção à saúde, com vistas ao enfrentamento das vulnerabilidades que comprometem o desenvolvimento de crianças e jovens. Ademais, identificou-se menções a implantação do Modelo de Atenção Integral à Saúde da Pessoa Idosa, preconizado com a parceria com outras áreas para ações de promoção de saúde e prevenção de agravos.
O Programa Saúde na Escola visa o fortalecimento de ações de desenvolvimento integral para comunidade escolar por meio da articulação da saúde e educação com vistas ao enfrentamento das vulnerabilidades que comprometem o pleno desenvolvimento de crianças, adolescentes e jovens brasileiros19.
Dentre as diretrizes do PSE destacam-se a percepção da saúde e educação como parte de uma formação ampla para a cidadania, a intersetorialidade das ações com vistas à atenção integral à saúde de crianças e adolescentes bem como, a ampliação da atenção dada ao tema por parte dos gestores públicos e consequentemente, a busca pela otimização dos recursos públicos no que se refere a dinâmica política em questão19.
Os dados das mensagens orçamentárias evidenciaram a ausência de menções do ex-presidente Lula ao subcódigo prevenção e promoção da saúde. Por outro lado, observou-se atenção ao código saúde por meio de 43 menções. Dilma elencou 102 menções ao código saúde e 7 menções ao subcódigo prevenção e promoção da saúde. No seu segundo mandato a ex-presidente mencionou o código saúde 139 vezes e o subcódigo prevenção e promoção da saúde, 9 vezes. Jair Bolsonaro apresentou 37 menções ao código saúde e 5 menções ao subcódigo prevenção e promoção da saúde.
Em relação ao percentual de atenção ao subcódigo em questão, os dados foram apresentados por meio do gráfico 4.

Gráfico 4
Apesar da eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva representar uma mudança ideológica no cenário político do Brasil20, destaca-se a ausência de atenção ao subcódigo prevenção e promoção da saúde entre 2007 a 2011, período correlato a gestão do ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva. Por outro lado, o presidente com maior atenção ao subcódigo foi Jair Bolsonaro com 13,5% de atenção nas mensagens orçamentárias no que se refere ao período de 2020 a 2023. Dilma Rousseff obteve um percentual de atenção de 6,8% no primeiro mandato e 6,5% no segundo mandato.
Nas mensagens orçamentárias analisadas foi possível evidenciar a baixa atenção dada ao subcódigo prevenção e promoção da saúde. De acordo com Stone21, os grupos políticos usam discursos construídos por meio de linguagens simbólicas antagônicas (direita x esquerda; capitalismo x socialismo; conservadores x progressistas) e narrativas numéricas (indicadores socioeconômicos e demográficos; relatórios de execução orçamentária, entre outros) com vistas a defesa dos seus interesses e ataque aos possíveis posicionamentos contrários.
Conclusão
Ao analisar o processo de formação da agenda para a promoção da saúde no contexto nacional com base na aplicação da Teoria do Equilíbrio Pontuado inaugurou-se uma nova trajetória para os estudos das políticas públicas de promoção da saúde no cenário brasileiro, considerando-se o desenvolvimento de estudos longitudinais acerca da dinâmica supracitada.
Diante do exposto, pode-se concluir que a ausência incremental da promoção da saúde se consolida na agenda retórica presidencial, ao levar em consideração a atenção ao tema nos planos de governo, discursos de posse e mensagens presidenciais. A articulação intersetorial foi recorrente no delineamento de pautas para o setor desde a vinculação com a área educacional até a proposta de relação com a política de Esporte e Juventude. Neste sentido, concluiu-se que a agenda retórica para a promoção da saúde no contexto nacional se apresenta de forma ambígua.
Por outro lado, torna-se necessário o desenvolvimento de novos estudos sobre o processo de formação da agenda presidencial, especialmente, as agendas administrativa e legislativa da Presidência da República no intuito de ampliar o conhecimento sobre a complexa dinâmica do planejamento governamental brasileiro.
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