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Introdução
A Saúde Coletiva constitui-se como um campo teórico e prático1, no qual são construídos conhecimentos científicos sobre a saúde individual e coletiva, a partir da atuação articulada de diversas categorias profissionais, abrangendo diferentes e complexos saberes e práticas, setoriais e intersetoriais, em relação à saúde2,3.
A Política, Planejamento e Gestão em Saúde (PPGS) ocupa um lugar singular na Saúde Coletiva brasileira. Sua história se confunde profundamente com a crítica ao autoritarismo, com a luta pela Reforma Sanitária Brasileira, com a formulação constitucional do direito à saúde e com a construção cotidiana do Sistema Único de Saúde (SUS). Ao estudar aspectos teórico-práticos de políticas, sistemas, serviços e ações de saúde4, a PPGS busca responder aos “problemas e desafios colocados pelos sujeitos em sua ação política em determinados contextos históricos”5 (p. 77). Para abranger tal escopo e responder à emergência de outras questões e temas ao longo do tempo, essa área ampliou seus objetos de investigação, adotando variadas abordagens metodológicas e desenvolvendo estratégias tecnológicas de intervenção5.
O 1º Plano Diretor da Área de Política, Planejamento e Gestão em Saúde da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco) recoloca a trajetória desta área diante de uma exigência contemporânea: interpretar o presente, reorganizar a ação coletiva e renovar a capacidade de incidência do campo6. O Plano emerge após um período de crise democrática, desestruturação das políticas públicas, pandemia de Covid-19 e reconstrução parcial das capacidades estatais. Ao mesmo tempo, dialoga com uma conjuntura na qual a Saúde Coletiva se vê convocada a responder a crises simultâneas: desfinanciamento do SUS, desigualdades territoriais persistentes, emergência climática, financeirização, expansão de arranjos privatizantes, precarização do trabalho, desinformação, ofensivas conservadoras, transição demográfica, racismo estrutural e disputas em torno do sentido público da saúde.
Para contribuir com essa discussão, este artigo analisa a PPGS, área da Saúde Coletiva brasileira, como prática social constituída por mediações entre a teoria, a ação política e a intervenção concreta no Sistema Único de Saúde (SUS). Trata-se de um ensaio teórico-reflexivo que mobiliza a reconstrução histórica da PPGS como recurso analítico para interpretar seus desafios contemporâneos e discutir possibilidades de fortalecimento de sua capacidade de produzir conhecimentos e incidir sobre a ação pública no SUS.
O argumento central é que a renovação da PPGS não depende apenas de atualizar temas, objetos de pesquisa, métodos ou técnicas, mas também de recompor sua capacidade de interpretar o poder e as políticas públicas, de formar sujeitos e de produzir mediações concretas entre o conhecimento crítico e a ação pública no SUS. Essa chave analítica ancora-se no entendimento de que a PPGS constitui uma complexa interface entre o meio acadêmico e as práticas instituídas nos serviços e na gestão da saúde. Assim, pode ser compreendida como prática social situada, atravessada por projetos de sociedade, disputas no e pelo Estado e processos de produção de conhecimento.
Essa recomposição exige enfrentar uma tensão de base constitutiva. A proximidade da PPGS com a gestão, a formulação de políticas e a militância sanitária foi uma de suas maiores virtudes históricas, pois permitiu que o conhecimento produzido na Saúde Coletiva incidisse na arquitetura do SUS, na formação de quadros estratégicos e no desenho das políticas públicas. No entanto, essa proximidade também pode gerar limites quando produz tecnificação gerencial, fragmentação temática, subordinação a demandas imediatas, produtivismo acadêmico ou enfraquecimento da análise política. Ou seja, a defesa consequente do SUS exige bases teóricas que orientem a efetiva capacidade de construir políticas públicas, planejar e gerir a saúde. Além disso, a gestão democrática requer teoria do Estado, leitura das relações de poder, interpretação das coalizões sociais e compreensão das estruturas que produzem desigualdade.
O artigo desenvolve este argumento ao longo de diferentes seções. Nelas, abordam-se a gênese e o desenvolvimento da PPGS, as mudanças nas ênfases analíticas, as tensões entre a análise política, a produção de conhecimento e a intervenção, bem como os desafios contemporâneos de implementação e de incidência nas políticas de saúde.

PPGS como prática social
A PPGS consolidou-se no Brasil no interior da construção da Saúde Coletiva como campo científico, político e institucional. Na clássica leitura de Paim e Teixeira5, política, planejamento e gestão em saúde constituem uma área estratégica porque articulam a produção de conhecimento, a formulação de políticas, a organização de sistemas e a intervenção nas práticas de saúde. Essa articulação foi decisiva para a conversão do pensamento sanitário crítico em um projeto institucional de Estado, inscrito na Constituição Federal de 1988 e materializado, de modo sempre incompleto e disputado, no SUS7-10.
A Reforma Sanitária Brasileira (RSB) foi, simultaneamente, uma reforma setorial e uma aposta em um projeto de sociedade11. Ao se constituírem em estreita relação com a RSB, os atores que compõem a PPGS assumiram inúmeros desafios, o estabelecimento de ideias ancoradas nas teorias sociais e do Estado até o desenho, o planejamento e a implementação de políticas. Sua gênese envolve, portanto, a produção de conhecimentos e o desenvolvimento de capacidades para transformar problemas sanitários em alternativas públicas que concretizem o direito à saúde.
A originalidade da área de PPGS residiu em sua capacidade de romper com perspectivas estritamente racionalizadoras e prescritivas sobre a intervenção estatal e as práticas em saúde. Nesse sentido, Donnangelo12 e Arouca13 foram pioneiros ao indicar a necessidade de analisar a saúde a partir dos atores, das disputas, dos projetos políticos e das relações sociais que estruturam instituições, políticas e desigualdades. Essa tradição crítica mantém-se viva na compreensão histórico-política da Reforma Sanitária Brasileira e do SUS, como se observa nas obras de Paim3,5,7, Fleury8,11 e Campos14-16.
Ao longo de seu desenvolvimento, a PPGS incidiu na fronteira entre universidade, Estado, serviços do SUS, conselhos de saúde, movimentos sociais, trabalhadores(as) e territórios. Participou da formação de quadros relevantes para o SUS, da formulação de modelos assistenciais, da institucionalização da avaliação, da construção de redes de atenção, da regionalização, da análise de políticas, da educação permanente, da gestão participativa, da regulação e da produção de tecnologias de governo. Trouxe análises relevantes sobre a persistência e as transformações da presença do mercado na atenção à saúde. Desse modo, parte de sua força esteve em converter o pensamento crítico em ação pública e em fazer da própria ação pública um problema de reflexão teórica.
Criada em 1987, a Comissão de PPGS da Abrasco teve sua trajetória marcada por retomadas, pela refundação simbólica nos anos 2000, pela realização dos congressos da área, pelo fomento a redes de pesquisa e pela mobilização recente em torno de uma agenda estratégica6. Esse percurso também envolveu descontinuidades, pluralização de objetos, expansão regional, incorporação de novos sujeitos e a necessidade de compreender melhor as mudanças necessárias no ensino, na pesquisa e nas práticas da área.
Em geral, a PPGS passou a ser amplamente reconhecida como prática social. Esse reconhecimento, entretanto, nem sempre implicou a aceitação de três dimensões inseparáveis. A primeira dimensão é teórica: a área produz conhecimentos e interpretações sobre temas relacionados ao Estado, às políticas públicas, às instituições, ao trabalho, ao território, ao cuidado e às práticas de saúde. Qualquer que seja o objeto em destaque, exige-se consistência teórica, conceitual e analítica para compreender fenômenos complexos e historicamente situados. A segunda é política: a área atua em disputas concretas sobre questões do campo da saúde, o que explicita sua dimensão política. Essa militância é fundamental, desde que articulada a uma prática científica rigorosa e comprometida com a superação das injustiças. A terceira é institucional: a área contribui para a organização de sistemas, serviços, redes e práticas em saúde. Isso exige capacidade permanente de inovação e ampliação das possibilidades de contribuição para o SUS. Quando essas dimensões se dissociam, a PPGS perde consideravelmente sua potência analítica, política e formativa.
Uma leitura histórica e contemporânea da PPGS permite identificar essas dimensões em sua agenda, na qual elas aparecem frequentemente entrelaçadas, ainda que também revelem fragilidades importantes.

Do planejamento à implementação: movimentos e aprendizados
A centralidade inicial do planejamento na constituição da PPGS decorreu do desafio de construir um sistema público de saúde em um país marcado por autoritarismo, fragmentação, desigualdades sociais e pelo predomínio de serviços vinculados à rede privada de saúde.
A tradição latino-americana foi decisiva para a inserção do planejamento na agenda dos sanitaristas brasileiros. Matus17 trouxe à tona a perspectiva de que planejar é lidar com atores e atrizes, conflitos, incerteza e projetos em disputa. Testa18, por sua vez, mostrou que o pensamento estratégico em saúde envolve necessariamente o poder técnico, o poder administrativo e o poder político. Esses referenciais ajudaram a deslocar o planejamento de uma racionalidade normativa e tecnocrática para uma prática de governo implicada e estratégica.
No Brasil, especialmente na década de 1990, ampliou-se a produção sobre o planejamento em saúde como prática fundamental para o SUS14,19-23. A análise da produção brasileira sobre o tema, realizada por Onocko Campos24, identificou um dilema relacionado à tensão entre os componentes normativos, instrumentais e técnicos do planejamento e suas dimensões coletivas, democráticas e dialógicas. Se a instrumentalidade é uma característica essencial do planejamento e condição de seu valor de uso, como gerar intervenções na organização e nos processos de trabalho das equipes de saúde que escapem à lógica restrita do controle? A resposta estaria na recuperação do planejamento como mediação, compreendido como espaço de articulação entre racionalidade crítica, operacionalidade, produção de sentido e construção coletiva dos fins24. Nessa direção, o planejamento implica necessariamente a análise de projetos em disputa e a construção de sentidos sobre a mudança institucional.
Entretanto, com a institucionalização do SUS, o planejamento passou, em muitos contextos, a se restringir à sua integração formal aos ciclos de gestão. Estudos empíricos apontam que sua prática permanece concentrada em aspectos normativos, nem sempre acompanhados de efetiva participação social, articulação entre atores e uso estratégico na tomada de decisões25?28.
A partir da década de 2000, a avaliação ganhou centralidade crescente em relação ao planejamento29. Ampliou-se o interesse em compreender como as políticas se comportavam na prática, quais resultados produziam e quais dispositivos institucionais favoreciam ou impediam determinadas mudanças requeridas. Uma tradição brasileira de avaliação em saúde passou a contribuir para a qualificação da gestão, a ampliação da responsabilização pública e a sustentação de processos de aprendizagem institucional30-32. Contudo, a avaliação de políticas, programas e ações de saúde também tendeu a ser incorporada de modo instrumental, com predomínio de práticas de monitoramento centradas em metas e indicadores de desempenho, em detrimento de avaliações mais abrangentes e participativas. Além disso, tratar planejamento e avaliação como processos separados ou concorrentes favoreceu concepções de gestão centradas na eficiência operacional, no cumprimento de metas e na aferição produtivista do desempenho, em detrimento da análise das finalidades e dos efeitos públicos das políticas.
Em um período mais recente, os estudos de implementação parecem introduzir uma terceira ênfase analítica. A literatura demonstra que as políticas se transformam ao entrar em contato com organizações, trabalhadores(as), territórios, interesses, recursos, rotinas e interpretações locais33-35. No Brasil, a análise de políticas e os estudos de implementação abordam o papel de burocracias de nível de rua, arranjos federativos, desigualdades, redes de atores e atrizes e conflitos institucionais36-39. Essa agenda é especialmente relevante para a PPGS porque recoloca a política no interior da gestão e requer que a implementação não seja reduzida à etapa técnica de execução de políticas previamente desenhadas. Mais do que isso, permite identificar fatores relacionados ao êxito ou à ineficácia de políticas em diferentes cenários40. Ao enfatizarem o envolvimento das partes interessadas, os estudos de implementação recuperam a ideia de que as políticas são postas em prática por pessoas em contextos específicos e de que os(as) pesquisadores(as) devem estar mais próximos de quem as formula e executa. Estudos clássicos da área já apontavam que, durante a implementação, ocorrem processos intensos de negociação, nos quais novos atores ou os próprios grupos de interesse envolvidos na formulação inicial podem revelar, por sua ação ou omissão, estratégias que haviam passado despercebidas37. Em outras palavras, durante a implementação surgem novas disputas, pactos e arenas.
Trabalhos mais recentes destacam que a estrutura sociocultural brasileira, marcada por desigualdade, racismo e patriarcado, impõe desafios adicionais à análise de contexto e à utilização, no país, de arcabouços desenvolvidos em contextos anglo-saxões38.
As ênfases atribuídas, em diferentes momentos, ao planejamento, à avaliação e à implementação expressam distintas formas de relação e mediação entre o conhecimento e a ação pública. Seus deslocamentos de centralidade refletem escolhas epistemológicas e disputas no âmbito do Estado e das políticas públicas. Importa reconhecer os ganhos analíticos de cada perspectiva e suas contribuições para a área.

Gestão em saúde: inovações e retrocessos
No campo da gestão em saúde, a área de PPGS demonstrou elevada capacidade de inovação. Campos15,16, Merhy41 e Onocko-Campos42, por exemplo, ampliaram as críticas à gestão tradicional em saúde ao recolocarem os sujeitos no centro da gestão. Conceitos e dispositivos como trabalho vivo, cogestão, clínica ampliada, apoio institucional e produção de autonomia passaram a integrar não apenas as leituras obrigatórias da área, mas também a formulação de políticas. Com base nessas formulações, foram implementadas experiências inovadoras no SUS, com abrangência local ou nacional.
Em diferentes âmbitos, entretanto, a gestão em saúde passou a responder a problemas, mas nem sempre formulou perguntas sobre as determinações estruturais que os produzem. Em consonância com a adoção de modelos de gestão orientados pela lógica de mercado, a inovação na gestão tem perdido seu ímpeto, cedendo lugar à racionalidade orientada ao controle e à produção de respostas imediatas, em detrimento da elaboração teórica, crítica e prospectiva.
Sob a influência do que se convencionou chamar de New Public Management (Nova Gestão Pública)43, a gestão do SUS incorporou progressivamente práticas gerencialistas que a reduzem a técnicas de organização de fluxos, metas, indicadores e protocolos, sem considerar as relações de poder e as subjetividades que conformam esses instrumentos.
A incorporação, à saúde pública, de linguagens de mercado centradas em desempenho, produtividade, contratos, metas e competição tende a reduzir o debate sobre o sistema e os serviços de saúde a critérios de eficiência dissociados de seus contextos e finalidades públicas.
Por certo, estão em debate concepções distintas sobre o papel do Estado, a organização dos serviços, o trabalho em saúde e os resultados socialmente relevantes. Além disso, a transferência de mecanismos gerenciais do setor privado para a gestão pública da saúde não conduz necessariamente à melhoria da qualidade da atenção, podendo induzir a priorização de atividades mais facilmente mensuráveis e modificar ritmos, vínculos, responsabilidades e graus de autonomia no trabalho44-47.
A PPGS acumulou capacidade para discutir programas, serviços, redes e instrumentos de gestão, mas ainda precisa analisar em profundidade os efeitos das distintas formas de trabalho e de gestão sobre os modos de subjetivação. Ademais, um desafio se destaca ainda mais: como ampliar sua incidência sobre as transformações contemporâneas do sistema e dos serviços de saúde?

Os desafios contemporâneos como problema teórico e prático
A PPGS é a área da Saúde Coletiva que possui referenciais teóricos-conceituais e instrumentos mais específicos para interpretar a complexidade de dimensões estratégicas do SUS46-50. Por essa razão, seus desafios emergentes devem ser tratados como expressões de transformações profundas nas formas de produção da vida e nas relações entre Estado, sociedade e mercado.
O Plano Diretor identifica esse cenário ao situar a PPGS diante da crise democrática, do avanço do ultraconservadorismo, da financeirização, da mercantilização da saúde, da precarização do trabalho, da emergência climática, das tecnologias digitais desreguladas e das desigualdades estruturais6.
A relação entre o público e o privado ocupa, por exemplo, um lugar central. O SUS foi concebido como um sistema público universal em uma sociedade na qual o setor privado sempre exerceu forte presença econômica, política e simbólica. A literatura brasileira mostrou que o padrão de convivência entre público e privado não é residual nem externo ao sistema; ele conforma financiamento, oferta, regulação, acesso, formação profissional, incorporação tecnológica e disputas sobre modelos assistenciais51,52.
Nas últimas décadas, a financeirização adicionou uma camada mais complexa: grupos empresariais, fundos de investimento, operadoras de planos de saúde, hospitais, plataformas, organizações sociais e corporações educacionais reorganizaram mercados, capturaram recursos, influenciaram agendas e redefiniram fronteiras entre direito, consumo e negócio53.
Essa dinâmica exige que a PPGS mantenha diálogo permanente com a economia política da saúde. É preciso analisar como o capital se articula ao Estado, como captura fundos públicos, como influencia a regulação, como molda práticas profissionais, como produz necessidades de consumo, como fragmenta redes e como transforma o cuidado em oportunidade de acumulação. A defesa do SUS como sistema universal exige compreender os mecanismos concretos de mercantilização e de medicalização da vida.
Sob outro ângulo, um sistema universal em um país federativo, desigual e continental exige capacidade permanente de mediação entre as diretrizes nacionais e as necessidades subnacionais. A descentralização democratizou e capilarizou o SUS, mas também gerou desafios de coordenação, assimetrias de capacidade e fragmentação regional. A literatura sobre regionalização evidencia que redes regionais de saúde dependem de arranjos institucionais, recursos, autoridade sanitária, cooperação intergovernamental e pactuação política54-56. No entanto, a política de regionalização perdeu centralidade na decisão política, ao passo que sua coordenação se torna cada vez mais complexa diante dos problemas persistentes e das mudanças nas relações intergovernamentais. Ainda são necessárias análises substantivas e novas ideias, bem como um projeto político capaz de indicar caminhos para esse impasse57.
O trabalho em saúde é outro eixo estruturante fundamental da atualidade. A gestão do trabalho não pode ser reduzida ao dimensionamento de pessoal, aos vínculos contratuais ou às políticas de remuneração. O trabalho é o lugar em que a política se materializa como cuidado, encontro, escuta, decisão e responsabilidade. A precarização, a terceirização, a rotatividade, a intensificação das metas, o assédio, a plataformização e o sofrimento laboral corroem a capacidade do SUS de cumprir sua missão pública. Ao mesmo tempo, trabalhadores e trabalhadoras são sujeitos estratégicos de invenção institucional, de defesa do direito à saúde e de produção de vínculo58. Uma PPGS renovada precisa recolocar o trabalho no centro da análise, articulando gestão, subjetividade, democracia institucional e cuidado. É preciso formular alternativas consistentes tanto para as pessoas que utilizam o SUS quanto para aquelas que nele trabalham.
A questão democrática também redefine a agenda. A ascensão de forças autoritárias e ultraconservadoras tem afetado a legitimidade do conhecimento científico, a confiança nas políticas públicas, a relação entre Estado e população, os direitos sexuais e reprodutivos, a saúde mental, a política de drogas, a vacinação, a comunicação pública e a própria ideia de solidariedade social. A desinformação em saúde tornou-se uma tecnologia política de desorganização da esfera pública59,60. Nesse contexto, a PPGS precisa tratar a comunicação, a participação e a disputa de sentidos como dimensões centrais da política e da gestão pública.
O racismo estrutural e a colonialidade, assim como as desigualdades associadas ao gênero, à classe, à deficiência, à sexualidade, à geração e ao território, devem ser incorporados à análise como problemas fundamentais e dimensões constitutivas61-64. Isso inclui promover formação, pesquisa e práticas orientadas por uma perspectiva interseccional que considere marcadores de raça, etnia, gênero, sexualidade, classe, deficiência, idade e território, bem como seus efeitos na produção de desigualdades6.
A emergência climática e a transformação digital ampliam ainda mais o horizonte. Eventos extremos, insegurança hídrica, desmatamento, novas epidemias, pandemias, deslocamentos populacionais, inteligência artificial, telessaúde e plataformas impõem ao SUS desafios que não cabem em modelos setoriais estreitos. Nesse cenário, a PPGS precisa articular saúde, ambiente, território, vigilância, cuidado, proteção de dados, soberania tecnológica, comunicação pública e justiça ambiental, garantindo que a inovação e a gestão de riscos estejam subordinadas ao direito à saúde, e não à extração de valor.

Apostas para uma renovação crítica da PPGS
Por certo, a PPGS se fragiliza quando relativiza a produção teórica; torna-se insuficiente quando ocupa o Estado e suas instituições sem disputar seus rumos; perde densidade quando forma sanitaristas sem formar sujeitos coletivos; e se empobrece quando produz conhecimento que não se converte em mudança pública, territorial e pedagógica.
As contribuições da corrente institucionalista, que ajudaram a construir um acervo interpretativo sobre o universo institucional brasileiro, permanecem fundamentais, mas já não bastam, por si sós, para compreender a realidade dos serviços de saúde contemporâneos, frequentemente terceirizados, submetidos a formas estreitas de gerencialismo e sustentados por trabalhadores(as) que lutam para preservar seus valores mais caros37,44-47.
Mario Testa advertia sobre a fragilidade institucional latino-americana18. Hoje, estudos que exploram serviços e redes à luz da ciência de implementação frequentemente identificam essas fragilidades nas análises de contexto, tratando-as como barreiras à implementação de inovações38.
Também é necessário qualificar a discussão sobre as estratégias de participação, em um contexto de degradação da política, crescente isolamento social e circulação, nas redes sociais, de narrativas sem base factual59,60. A retomada da ação política requer novas bases. Se é cada vez mais difícil mobilizar os diferentes atores sociais em torno das políticas públicas, isso ocorre, em parte, porque parcela da população brasileira deixou de acreditar que elas cumprirão o que prometem. Além disso, certa “profissionalização” da participação pode dificultar a presença efetiva dos segmentos socialmente mais desfavorecidos ao impor horários ou frequências incompatíveis com suas condições de vida e trabalho. O cuidado com as pactuações e os enquadres deve orientar a ação nesse campo.
As pessoas que trabalham no SUS, por exemplo, muitas vezes terceirizadas e constrangidas pela pressão gerencialista, devem ser consideradas aliadas estratégicas na renovação da PPGS. Para tanto, é urgente assegurar-lhes voz e espaços de participação nas decisões, o que demandará inovações organizacionais capazes de viabilizar essa participação.
A ampliação dos repertórios teóricos requer incorporar contribuições sobre a subjetividade que permitam compreender e recriar sentidos, bem como afirmar valores relacionados à Reforma Sanitária Brasileira e ao SUS. A PPGS se enriqueceria pela incorporação de contribuições oriundas de outros referenciais teóricos e campos do conhecimento, ainda pouco exploradas42.
A PPGS precisa ampliar sua capacidade de analisar situações, construir projetos e atuar estrategicamente nas relações de poder, de modo a influenciar as agendas de governo18. Nessa perspectiva, trabalhadores(as), gestores(as), docentes, discentes, pesquisadores(as), usuários(as), movimentos e coletivos podem constituir-se como sujeitos sociais e políticos a partir das relações e dos processos concretos de formação, organização, conflito e ação coletiva em que se inserem.

Considerações finais
Ao longo das últimas quatro décadas, a PPGS constituiu-se como um dos pilares da Saúde Coletiva brasileira. Em cada época, seu campo teórico e suas elaborações técnicas visaram ao enfrentamento dos problemas mais relevantes de seu tempo. As ênfases no planejamento e na avaliação, assim como a recente incorporação da ciência de implementação, inserem-se nessa dinâmica.
A rica tradição de estudos participativos e de intervenção da área precisa ser renovada, no presente, pela mobilização de diferentes grupos de interesse e por políticas e práticas de gestão que articulem valores e evidências, sem se restringirem a uma racionalidade tecnocrática. A luta por uma política alicerçada em fundamentos teóricos e tecnológicos é fundamental para enfrentar os desafios contemporâneos que atravessam o campo da saúde e reafirmar a capacidade crítica, pública e estratégica necessária à defesa do SUS, ao enfrentamento das desigualdades e à construção de respostas para problemas políticos, sociais e sanitários cada vez mais complexos.
A renovação crítica da PPGS exige tanto a recomposição de sua densidade teórica, de sua capacidade política e de sua utilidade pública quanto maior investimento na formação de atores sociais capazes de produzir mudanças e inserir temas nas agendas dos governos e da sociedade. Nessa direção, a PPGS é decisiva para sustentar o SUS como projeto democrático, público, universal, equitativo e civilizatório.

Declaração de Disponibilidade de Dados
Não se aplica.

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