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Introdução
A análise das políticas públicas voltadas à assistência farmacêutica (AF) no Brasil exige a consideração de processos históricos complexos, nos quais interagem dimensões institucionais, disputas técnico-científicas e dinâmicas sociais, inscritas na conformação do Sistema Único de Saúde (SUS). De forma pioneira, o Movimento Sanitário e a Reforma Sanitária Brasileira configuraram fenômenos socio-históricos que marcaram a segunda metade do século XX, constituindo elos fundantes da história e da política de saúde no Brasil1. Sua conquista mais visível, a implantação do SUS, transformou profundamente o setor, incluindo a definição de novos horizontes para a AF. Ambos os movimentos enfatizaram a necessidade de garantir o pleno acesso aos medicamentos, reforçando a urgência de institucionalizar uma política nacional de medicamentos2.
A promulgação da Lei Orgânica da Saúde (Lei nº 8080), que instituiu o SUS, inseriu, pela primeira vez, a assistência terapêutica e farmacêutica no conjunto das ações e serviços de um sistema de saúde. Até então, os medicamentos estavam sob a responsabilidade da Previdência Social, sendo regidos pela Central de Medicamentos (CEME). Criada, em 1971, essa autarquia mantinha relativa independência frente ao do Ministério da Saúde (MS)3 e atuava como instância de conciliação entre a oferta nacional de medicamentos e a capacidade aquisitiva de seus beneficiários4.
Essa reconfiguração institucional impôs uma nova paisagem assistencial à AF, até então marcada por um desenho centralizado e excludente. A proposta da CEME confrontava diretamente os novos paradigmas inaugurados pelo SUS. Nesse contexto, a inclusão do acesso à farmacoterapia no âmbito das políticas sanitárias estabeleceu o compromisso de sua garantia como um direito público, sob responsabilidade do Estado5. No entanto, somente ao final da década de 1990 a AF passou a incorporar, de forma mais efetiva, os dispositivos constitucionais da descentralização, universalidade, integralidade e equidade5.
O primeiro marco político nesse sentido foi a aprovação da Política Nacional de Medicamentos (PNM)6, em 30 de outubro de 1998. Elaborada sob a coordenação da Secretaria de Políticas de Saúde do MS, e integrante da Política Nacional de Saúde, a PNM buscou alinhar a questão dos medicamentos e da AF ao modelo assistencial do SUS, especialmente no que se refere à “implementação de ações capazes de promover a melhoria das condições da assistência à saúde da população”6 (p. 9). Com o objetivo de garantir a segurança, eficácia e qualidade dos medicamentos, bem como promover seu uso racional, a PNM “observa e fortalece os princípios e as diretrizes constitucionais e legalmente estabelecidos”6 (p.5).
É evidente o esforço de adequação do campo farmacêutico aos princípios do SUS. Todavia, o desenho dessa política ainda preserva uma ênfase centrada no medicamento, orientando não apenas a modelagem da assistência farmacêutica, mas também um amplo conjunto de ações correlatas. Essa lógica é expressa, inclusive, no conceito de AF presente na própria PNM: “um grupo de atividades relacionadas com o medicamento, destinadas a apoiar as ações de saúde demandas por uma comunidade”6 (p. 34, grifo nosso).
Assim, se antes da PNM havia uma “desarticulação da assistência farmacêutica no âmbito dos serviços de saúde”6 (p. 11), a (re)articulação promovida por essa política foi estruturada com base nos contornos estabelecidos pelo medicamento. Nesse sentido, limitar sua compreensão a uma função exclusivamente terapêutico-assistencial desconsidera a multiplicidade de modos de existência e de ação que o medicamento pode assumir, obscurecendo as ambivalências que o situam em contextos culturais e sociais específicos7.
Para Nichter e Vuckovic8, os medicamentos são veículos de ideologias: moldam percepções de saúde, constroem identidades e influenciam valores e relações sociais. Sua apropriação, portanto, requer uma observação ampliada, que os considere como parte de uma dinâmica do cuidado, capaz de revelar a arquitetura das relações sociais nas quais estão inseridos7. Somente assim é possível reconhecer os processos plurais e, por vezes, conflitivos que vinculam medicamentos e farmacêuticos à produção de saúde.
Como reflexo de uma série de transformações no campo farmacêutico brasileiro — o debate público impulsionado pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos Medicamentos, a introdução de novos conceitos como atenção farmacêutica, farmacovigilância, farmacoepidemiologia e farmacoeconomia — emergiu, a partir da mobilização de entidades profissionais, uma demanda por uma política específica de AF. Tornava-se necessário institucionalizar a reorientação da AF prevista na PNM, buscando alinhar não apenas os medicamentos às diretrizes do SUS, mas também as práticas farmacêuticas2.
Contudo, mesmo após a aprovação da Política Nacional de Assistência Farmacêutica (PNAF)9, em 2004, a centralidade do medicamento como objeto privilegiado continuava a limitar a qualificação da AF. Embora essa nova diretriz tenha incorporado princípios inovadores, como a atenção farmacêutica, os interesses e desafios sanitários ainda se concentram, majoritariamente, em questões relativas ao medicamento.
Uma breve revisão da literatura científica com foco na PNAF indica que a ênfase ainda recai majoritariamente sobre o acesso a medicamentos, em detrimento da qualificação desse acesso e do seu uso racional. As discussões sobre judicialização predominam, enquanto temas como o cuidado integral e a institucionalização da atenção farmacêutica, centrais à PNAF, seguem preteridos na produção acadêmica.
Esse panorama não reflete apenas uma divisão entre interesses acadêmicos e demandas sanitárias; aponta também para um certo constrangimento à efetiva implementação da PNAF, como evidenciado em diversas publicações que analisam a trajetória político-institucional desde a PNM até a consolidação da PNAF2,10-13. Assim, o presente artigo propõe expandir os limites teórico-metodológicos que caracterizam o campo farmacêutico, sugerindo novas direções para a análise das políticas de saúde e para a atuação do Estado na efetivação da PNAF.
Nesse sentido, torna-se necessário renovar as abordagens sobre políticas públicas, humanizando os fatos políticos2 e evidenciando os grupos e interesses envolvidos no desenvolvimento dessas políticas. Para tanto, este estudo se aproxima do espaço institucional mais relevante para a construção da PNAF: o Conselho Nacional de Saúde (CNS).
No que se refere ao recorte empírico da pesquisa, não se pretende isolar a PNAF da PNM. Ao contrário, compreendê-las requer uma abordagem ampliada, visto que essas políticas evoluem e se interpenetram. Com base em uma abordagem etnográfica, buscou-se identificar duas variáveis centrais: a ação dos atores envolvidos e os movimentos políticos que fundamentaram decisões e escolhas.
A estrutura do artigo organiza-se em cinco seções: apresenta-se inicialmente a abordagem da antropologia da política como referencial teórico; em seguida, a estratégia metodológica, que toma a PNAF como objeto empírico; discute-se a formulação da política sob a ótica da governança; refletem-se as interações entre AF, política de medicamentos e cuidado farmacoterapêutico; e, por fim, são oferecidas as considerações finais.

Notas introdutórias sobre a abordagem antropológica das políticas públicas
Diante do desafio de reunir aquilo que a modernidade historicamente separou — a ciência e a política —, a grande tarefa da antropologia consiste, segundo Latour, em “simplesmente fazê-las trabalhar conjuntamente na articulação do mesmo coletivo”14 (p.161). Nesse sentido, ao buscar compreender como diferentes racionalidades interagem na produção do social, a antropologia da política volta-se para modelos e tipologias conceituais que apoiem e instrumentalizem a análise da burocracia estatal, o que constitui uma de suas principais marcas15.
Em primeiro lugar, é necessário reconhecer a multiplicidade de enunciados, atores sociais e planos implicados no processo de formulação de uma política pública. O desafio analítico, portanto, consiste em identificar tais associações e compreender como elas produzem o desenho de uma política16, evitando abordagens que reduzam esse processo a uma trajetória homogênea ou linear. A abordagem antropológica da política oferece, nesse contexto, ferramentas analíticas para explicar como os atores sociais compreendem e experienciam a política, ou seja, como atribuem significados aos objetos e práticas que compõem o universo político16.
A partir dessa perspectiva, privilegia-se um recorte empírico voltado à identificação de redes e dinâmicas interacionais, com foco em análises setoriais. Essa proposta contrasta com abordagens reificadas, que reduzem o processo de formulação de políticas ao domínio institucional ou à lógica interna do setor saúde, desconsiderando suas múltiplas dimensões sociais, políticas e históricas.
Ao recentrar o sujeito nas dimensões metodológicas e analíticas do processo formulativo, a antropologia da política propõe a investigação das políticas públicas como fenômenos situados, observados a partir dos arranjos institucionais, práticas e comportamentos em contextos específicos15,16. Essa perspectiva exige atenção ao conhecimento tático e às múltiplas interpretações e definições (frequentemente conflitantes), atribuídas à política e aos elementos que dela participam14, 17.
Nesse horizonte analítico, o conceito de governança18 adquire papel central como instrumento de análise das políticas públicas. Refere-se a processos complexos por meio dos quais as políticas não apenas impõem condições, mas também influenciam normas, práticas e condutas individuais, de modo que estas passem a contribuir para a operacionalização de determinado modelo ou ordem social18. Nas palavras de Graham Burchell, trata-se da “conduct of conduct”19 (p. 267)
Portanto, uma investigação ancorada nesse enquadramento teórico-metodológico requer situar a PNAF como um contexto empírico privilegiado, capaz de evidenciar os encontros, disputas e articulações que se pretende analisar.

Métodos
Para Shore e Wright18, as políticas públicas são, por natureza, fenômenos antropológicos. Elas não apenas codificam normas e valores sociais, articulando princípios fundamentais de organização da sociedade, como também expressam modelos implícitos (e, por vezes, explícitos) de ordenamento social.
Com base nessa perspectiva, este artigo propõe-se a aprofundar a análise das condições de emergência das políticas públicas enquanto composições progressivas do mundo comum14. Reconhece-se, assim, que a formulação de políticas constitui uma atividade sociocultural profundamente enraizada nos processos sociais cotidianos, nas conexões de sentido atribuídas por seus atores e nos elementos culturais que sustentam esses mundos17.
Dessa forma, este estudo tem como objetivo compreender a evolução dos desenhos institucionais e dos objetos de interesse entre a PNM6 e a PNAF9. Considerando que, sob a ótica da antropologia da política, toda categoria política é, por definição, etnográfica18, a estratégia metodológica adotada buscou reconstituir os caminhos por meio dos quais a PNAF foi forjada.
Ao concentrar-se nos movimentos, esta investigação não pretende elaborar um balanço sistemático dos conteúdos normativos, mas sim acompanhar os acontecimentos, rastreando seus ordenamentos, suas múltiplas configurações e as intenções subjacentes.
Nessa direção, os encontros etnográficos que fundamentaram o estudo foram conduzidos por meio da análise documental. A etnografia de documentos, enquanto tecnologia científica, tem contribuído tanto para problematizar concepções tradicionais acerca dos limites e contornos da etnografia, quanto para ampliar suas bases empíricas20. Considerando que os documentos são artefatos cruciais na vida organizacional das instituições, buscou-se, por meio deles, acessar pessoas, experiências e relações.
As atas das reuniões do CNS, bem como suas produções secundárias (resoluções, portarias e registros das conferências), foram analisadas como o intuito de “encarnar” essa instância deliberativa, seus atores e seus cursos de ação. Conforme argumenta Hull21, os documentos não são meros instrumentos administrativos, mas constituem e são constituídos por ideologias, saberes, práticas, subjetividades, objetos e pelas próprias instituições. Ao transformá-los em estruturas de significados, torna-se possível alcançar a inteligibilidade das relações que os atravessam.
Com o objetivo de elucidar as associações e deliberações que compuseram a PNAF e seus elementos constitutivos, o corpus da pesquisa buscou reconstruir o espírito de governança que orientou o CNS no período analisado. Os recortes empíricos, por sua vez, visaram reconstituir as trilhas de formulação dos conceitos, princípios e diretrizes que compõem a PNAF.
A constituição do corpus documental baseou-se na análise das atas de reuniões ordinárias e extraordinárias do CNS, realizadas entre 1999 e 2004, intervalo compreendido entre a publicação da PNM e a formulação da PNAF. Todo o material foi obtido em arquivos públicos, disponíveis nos sítios eletrônicos oficiais do CNS. A identificação das reuniões analisadas e suas respectivas atas encontra-se representada na Figura1.

Fig. 1

Também foram analisados documentos complementares produzidos pelo CNS, como as Resoluções nº 280 e nº 311, os relatórios da 11ª e 12ª Conferência Nacional de Saúde, o relatório da 1ª Conferência Nacional de Medicamentos e Assistência Farmacêutica (1ª CNMAF) e a ata da 3ª reunião da Comissão Intergestores Tripartite (CIT). Ademais, incluiu-se a entrevista com Clair Castilhos, coordenadora da 1ª CNMAF, publicada na seção “Ponto de Vista” da Revista Estudos Feministas22, cuja relevância empírica e simbólica é significativa no processo analisado.
A análise do material empírico foi realizada com o apoio do software Atlas ti®, que auxiliou na organização e sistematização dos dados. Após a definição do corpus, foram elaborados códigos temáticos voltados à identificação da atuação de atores-chave na formulação da PNAF, bem como dos movimentos políticos engendrados para sua consolidação, tanto no interior do CNS quanto em articulações externas. A leitura e interpretação dos dados foram orientadas pela técnica de análise de conteúdo23, em diálogo com os referenciais da antropologia da saúde e da administração pública.
Quanto aos aspectos éticos, por se tratar de uma pesquisa baseada exclusivamente em fontes públicas e que não envolveu a participação direta de seres humanos, não se fez necessária a submissão do projeto ao Comitê de Ética em Pesquisa.

Resultados
Após a aprovação da PNM, o acompanhamento da AF pelo CNS passou a ocorrer, principalmente, por meio dos debates realizados na CIT. Nesse espaço, as preocupações com o campo farmacêutico assumiam um caráter eminentemente político, concentrando-se em questões como denúncias relacionadas a prazos de validade expirados ou ao armazenamento inadequado de medicamentos, situações que repercutiam negativamente na mídia.
Com o estabelecimento da política de medicamentos genéricos, em fevereiro de 1999, o tema passou a mobilizar também atores externos à composição oficial do CNS. Representantes da indústria e do comércio farmacêutico manifestaram oposição contundente à implementação da nova política. Em uma mesa-redonda intitulada “Implementação da Lei dos Medicamentos Genéricos: dificuldades e caminhos”, realizada na 92ª reunião do CNS24, o embate foi particularmente acirrado.
A correlação de forças foi alterada pela atuação de outro ator externo que passaria a exercer influência significativa no CNS: a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS). A intervenção de Nelly Marin, assessora de serviços farmacêuticos da OPAS, foi decisiva ao refutar os argumentos críticos e reafirmar o apoio da organização à política de medicamentos genéricos.
Se o clima político no setor já se mostrava conturbado, a conclusão da CPI dos Medicamentos intensificou ainda mais as disputas. No âmbito do CNS, constituiu-se um grupo de trabalho com o objetivo de acompanhar os desdobramentos da CPI e posicionar-se em relação ao relatório final. O debate em torno desse documento provocou redirecionamentos significativos na AF.
Na 100ª reunião do CNS25, o conselheiro Mozart de Abreu, coordenador do grupo de trabalho, apresentou a primeira versão do documento intitulado “Balizamentos para a atuação do CNS no aperfeiçoamento do setor farmacêutico”. O debate foi retomado na 101ª reunião26, incluído como item extrapauta; entretanto, a votação foi adiada após pedido de vistas da conselheira Clair Castilhos. Em sua intervenção, Castilhos criticou a postura do MS diante da CPI e propôs a construção de um debate amplo e coletivo sobre a situação da AF. Em suas palavras:
Acho que isso é matéria para o Conselho, dada a amplitude da reação dos sujeitos envolvidos. Temos que reagir, no mínimo, com uma Conferência Temática, que contemple todos os setores envolvidos com a CPI dos medicamentos. (...) Quero solicitar aos Conselheiros que trabalhemos na direção de construir essa Conferência Temática26 (p.9)
Após extenso debate, foi aprovada a proposta de realização de uma conferência nacional sobre a política de medicamentos, a ser realizada após a 11ª Conferência Nacional de Saúde.
Na 103ª reunião27, um novo relatório foi apresentado, resultado de intensas negociações e do pedido de vistas anteriormente requerido. O documento incorporou alterações significativas, refletindo os embates em torno dos rumos da política farmacêutica. Um dos pontos de divergência foi a inclusão do termo “ciência e tecnologia”. Apesar das tensões, prevaleceu um consenso institucional, e o relatório foi aprovado com a coautoria atribuída à Clair Castilhos e Mozart de Abreu.
Contudo, em entrevista concedida à Revista Estudos Feministas22, Clair Castilhos apresentou uma versão mais detalhada dos acontecimentos, ausentes das atas oficiais. Nela, relatou não apenas sua insatisfação com o conteúdo do relatório inicial, mas também o contexto conflituoso e o ambiente político tenso no qual o debate se desenvolveu. Segundo Castilhos, o relatório refletia uma leitura conivente com o status quo das políticas de medicamentos, o que a levou a confrontar publicamente o relator. Ainda novata no Conselho, foi orientada a recorrer ao instrumento regimental do pedido de vistas, provocando fortes reações em figuras históricas do movimento sanitário e do campo farmacêutico.
Castilhos narra que, após analisar o relatório ponto a ponto, elaborou uma proposta substitutiva crítica, que apresentava uma abordagem alternativa para o setor. Ao reapresentar o novo texto na reunião seguinte, enfrentou nova resistência do relator. Mesmo assim, a proposta de Castilhos foi aprovada por ampla maioria (19 votos a 4), consolidando sua liderança no tema e impulsionando a realização da 1ª CNMAF. Em suas palavras:
Comecei a reivindicar que deveríamos nos contrapor a essa barbaridade [que é a política] de medicamentos no Brasil, que tínhamos que fazer uma conferência nacional de medicamentos e de assistência farmacêutica. Fizemos, então, uma Conferência – que eu coordenei –, a Primeira Conferência Nacional de Medicamentos e Assistência Farmacêutica de 200322 (p.13)
Diversos outros elementos também contribuíram para a consolidação da 1ª CNMAF e para a formulação da futura PNAF. Em abril de 2001, na CIT28, os avanços na questão do acesso aos medicamentos eram impulsionados (e celebrados) pelo processo de descentralização e pela regularidade do financiamento. Entretanto, persistiam preocupações quanto à gestão dos recursos públicos. Nesse contexto, destacou-se a necessidade de implantação de um sistema de informação que possibilitasse o acompanhamento tanto a política de medicamentos quanto da gestão local da AF.
A 11ª Conferência Nacional de Saúde29 também produziu recomendações relevantes para a qualificação da AF. Dentre elas, destaca-se a proposta de: “Revisar a Política de Assistência Farmacêutica, ampliando a discussão e a implementação da assistência farmacêutica com incorporação das ações inerentes ao conjunto das ações desenvolvidas pelo SUS, e consequente inclusão do profissional farmacêutico”29 (p.142).
Com o objetivo de viabilizar a realização da 1ª CNMAF, o CNS estabeleceu articulação estratégica com a Assessoria de Assistência Farmacêutica da OPAS. Assim, o termo de referência “Atenção Farmacêutica no Brasil: trilhando caminhos”30, elaborado durante oficina realizada em setembro de 2001, em Fortaleza (CE), foi incorporado como documento orientador da conferência. Esse texto propunha a construção de um “pré-consenso para a promoção da Atenção Farmacêutica”30 (p.7), com o intuito de harmonizar conceitos relacionados às práticas e ao exercício profissional do farmacêutico.
Nesse sentido, a atenção farmacêutica passou a ser defendida como a estratégia central para a reorientação do campo farmacêutico, o que demandava a sua inclusão nas agendas prioritárias das políticas públicas do setor.
Paralelamente a essas discussões, circulava no Congresso Nacional uma Medida Provisória que propunha um novo modelo de distribuição de medicamentos. Na 115ª reunião do CNS31, a conselheira Clair Castilhos alertou para a existência de duas mesas de discussão simultâneas na Câmara dos Deputados, ambas tratando da prestação da AF, porém com propostas de projetos distintos.
Durante uma mesa-redonda sobre a Política Nacional de Medicamentos e de Assistência Farmacêutica, na 116ª reunião do CNS32, as dúvidas anteriormente levantadas por Castilho foram confirmadas. No debate sobre a regularização da AF, a Secretaria de Investimentos em Saúde apresentou diretrizes para o setor pautadas na atenção farmacêutica, enquanto a Associação Brasileira da Indústria Farmacêutica (ABIFARMA) propôs um programa de reembolso para compra de medicamentos pelos usuários do SUS.
Ainda durante o evento, Gonçalo Vecina Neto, diretor da ANVISA, manifestou preocupação com a desorganização da dispensação de medicamentos no país, marcada pela ausência de regulamentação e fiscalização. Segundo ele: “a causa disso era a falta de uma Política de Assistência Farmacêutica (...)” 32 (p.14).
Esse cenário evidenciava a sobreposição de arenas decisórias e a disputa por hegemonia na definição dos rumos da AF. Ainda assim, a organização da 1ª CNMAF avançava. Na mesma 116ª reunião do CNS32, o então secretário de Políticas de Saúde, Claudio Duarte, reiterou o empenho do MS em garantir a realização da conferência ainda no ano de 2002. Na ocasião, foram indicados os nomes de Jorge Bermudez para a coordenação geral e de Clair Castilhos para a coordenação do Comitê Executivo.
Por fim, foram discutidos os desdobramentos da Resolução nº 31133, que previa: i) a constituição de grupos de trabalho para a articulação de estratégias nos eixos programáticos “pesquisa e desenvolvimento tecnológico do setor farmacêutico” e “reorientação da assistência farmacêutica”; e ii) a promoção da realização 1ª CNMAF.
Nas reuniões subsequentes (117ª34 e 118ª35), a pauta do CNS concentrou-se na organização da conferência. O evento foi adiado para 2003, a pedido do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), em virtude do calendário eleitoral, o que resultou em um hiato de dez meses.
Em fevereiro de 2003, na 128ª reunião do CNS36, a organização da 1ª CNMAF foi retomada. O novo ministro da Saúde, Humberto Costa, propôs a antecipação da 12ª Conferência Nacional de Saúde, para compatibilizar os cronogramas dos dois eventos. Assim, a 1ª CNMAF foi realizada em setembro de 2003, seguida da 12ª Conferência Nacional de Saúde, em dezembro do mesmo ano.
Após quase três anos desde sua aprovação inicial e 33 reuniões do CNS, a 1ª CNMAF37 se concretizou como um marco na reformulação da política brasileira de AF. Com a coordenação geral de Clair Castilhos, o evento reuniu 1.180 participantes, sendo 906 delegados oriundos das 26 conferências estaduais. Os subtemas abordados incluíram: i) acesso à AF e a relação entre os setores público e privado de atenção à saúde; ii) pesquisa e desenvolvimento tecnológico para a produção nacional de medicamentos; e iii) qualidade na AF, formação e capacitação de recursos humanos. Das 736 propostas deliberadas, 475 foram votadas.
A votação do relatório final, realizada na 137ª reunião do CNS38, foi marcada por novos embates. Alguns conselheiros questionaram a estrutura temática e o tratamento das propostas que não haviam alcançado consenso durante a conferência. Diante disso, o relatório final foi temporariamente reclassificado como “relatório preliminar”, com inclusão de um prazo para o envio de sugestões, de modo a garantir a sua disponibilidade para a 12ª Conferência Nacional de Saúde.
Finalmente, em 06 de maio de 2004, e incorporando as considerações dessas duas conferências, a PNAF foi apresentada por Norberto Rech, diretor do recém criado Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos (instituído pelo Decreto nº 4.726, de 9 de junho de 200339), sendo oficializada como a Resolução do CNS nº 3389, de mesma data.

Discussão
A reconstituição apresentada, que abrange o período entre a promulgação da PNM e a aprovação da PNAF, ilustra, de forma exemplar, como a trajetória da AF no Brasil foi atravessada por tensões entre interesses institucionais, setoriais e corporativos. Ainda assim, a mobilização de atores estratégicos como a conselheira Clair Castilhos, a OPAS, setores organizados da sociedade civil e o Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos, mostrou-se fundamental para inaugurar um ciclo de negociações em torno de novas diretrizes para o setor. A participação ativa desses atores revelou-se elemento estruturante para o avanço e a reorientação das políticas públicas no campo da AF.
Conforme argumentam Shore e Wright18, embora as políticas públicas sejam, de forma mais evidente, fenômenos políticos, é característico dessas construções o disfarce de sua natureza política por meio de linguagens técnico-burocráticas ou legal-racionais, que apresentam relações de poder e interesses como se fossem neutros ou objetivos. Assim, investigar ‘como as coisas importam’ na elaboração da PNAF, não trata apenas de identificar os enunciados que ganharam forma normativa, mas de compreender as matrizes de sentido e os modos pelos quais determinadas ideias foram apropriadas, reformuladas e incorporadas ao processo político.
No caso da PNAF, sua trajetória foi marcada por relações complexas, por associações, dissensos e convergências, sempre mediados por sujeitos concretos e contextos situados. A forma como essa política foi forjada, tanto por meio de disputas localizadas quanto por mecanismos de controle social, revela um desenho institucional plural, moldado por intenções coletivas, interesses políticos e dinâmicas do setor produtivo.
Tecida continuamente pelas interações entre atores, arenas e contingências que se atualizam ao logo do tempo, os elementos estruturantes da PNAF não podem ser compreendidos como frutos de um processo evolutivo previsível a partir da PNM, tampouco como resultado de uma diretriz racional previamente estabelecida. Seus componentes foram sendo construídos e incorporados à medida que surgiam aberturas políticas, muitas delas imprevisíveis nos momentos iniciais do debate.
A demanda por uma política especifica de AF emergiu como um desdobramento necessário da PNM, com o objetivo de assegurar o acesso e o uso racional dos medicamentos no âmbito do SUS. É importante destacar que, nos debate iniciais, o foco recaía sobre a política de medicamentos de forma geral, e não especificamente sobre a PNM, o que, por vezes, evidenciava desconhecimento, por parte de alguns conselheiros, quanto à existência dessa política pioneira no setor.
Posteriormente, a instalação da CPI dos Medicamentos constituiu-se como um desses elementos imprevisíveis, porém de profundo impacto sobre o desenho final da PNAF. Seus desdobramentos, ao enfatizarem o fortalecimento do poder regulador do Estado e a necessidade de um sistema público eficiente de distribuição de medicamentos, contribuíram significamente para impulsionar a agenda de reestruturação da AF. Nesse contexto, o CNS passou a configurar-se como lócus privilegiado para essa reorientação, diante da inexistência, à época, de uma instância específica voltada ao setor farmacêutico no âmbito do MS.
Essa centralidade do CNS assegurou a incorporação de princípios fundamentais que viriam a integrar a PNAF, como o controle social e a intersetorialidade. A formulação da política por meio do controle social reforçou o caráter democrático da sua construção. Destaca-se, ainda, a introdução de um novo princípio — a atenção farmacêutica — que se configurou como um marco na transformação conceitual e prática da AF no país.
Incorporada ao conjunto de ações da AF (sendo a única a ser explicitamente nominada na PNAF), a atenção farmacêutica foi introduzida ao CNS por intermédio da OPAS. À época, tanto essa organização quanto o Pleno do CNS buscavam romper com a concepção restrita da AF como mera atividade logística de distribuição de medicamentos. A partir dessa articulação, consolidou-se uma agenda de revalorização do papel do farmacêutico no sistema de atenção à saúde, reconhecendo sua inserção nas equipes multiprofissionais e sua atuação voltada à atenção integral à saúde dos usuários.
Em síntese, a análise da trajetória de formulação da PNAF evidencia que sua construção, mais do que representar desdobramento linear da PNM, consolidou-se como uma inflexão no modo como a AF passou a ser concebida e operacionalizada no âmbito do SUS. A incorporação de novos conceitos e a centralidade conferida ao controle social revelam um movimento de reconfiguração do campo, que ultrapassa os limites técnicos e assume contornos profundamente políticos. Tais elementos, ao mesmo tempo em que estruturam a política, evidenciam as influências, tensões e possibilidades que moldaram a sua formulação.

Considerações finais
A análise detalhada do processo de desenvolvimento da PNAF revelou a importância de se investigar as dinâmicas políticas, suas disputas e redes de influência. Ao centrar-se na identificação do papel desempenhado por diversos atores e suas estratégias de ação, evidenciou-se como fatores históricos e sociais constituíram a base fundamental para a reformulação da AF no Brasil.
A investigação dos elementos ordenadores da PNAF evidencia um avanço significativo em relação à PNM, sobretudo no que se refere à centralidade conferida à AF. Enquanto, na PNM, a AF se articulava de forma complementar aos princípios do SUS e às demandas sanitárias da população, na PNAF ela assume um papel articulador e norteador das políticas intersetoriais no campo da saúde pública.
Outro ponto de destaque refere-se à introdução da atenção farmacêutica como componente central da AF. Este conceito representou uma mudança paradigmática ao propor uma nova abordagem para a gestão clínica dos medicamentos, sinalizando uma inflexão significativa na atuação dos farmacêuticos.
Nesse cenário, merece destaque o papel desempenhado por organizações internacionais, como a OPAS, na promoção e difusão de novas práticas de assistenciais. A atuação dessa entidade contribuiu de maneira relevante para a atualização do campo farmacêutico e para o aprimoramento dos modelos de gestão farmacoterapêutica. Desse modo, o presente estudo também oferece uma contribuição pertinente ao debate acerca das influências internacionais na modelagem de políticas locais, demonstrando como práticas globais são localmente apropriadas e ressignificadas.
Ao evidenciar os elementos políticos, históricos e institucionais que conformaram a PNAF, esta análise reforça a importância de compreender a AF como um campo em constante disputa e transformação.

Referências
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