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Introdução
Após a promulgação da Constituição Federal de 19881, a democracia participativa foi integrada à estrutura institucional do Brasil. Este marco constitucional estabeleceu as bases para uma maior participação cidadã nos processos decisórios do país, ampliando os mecanismos de envolvimento direto da população na gestão pública e na formulação de políticas. Na área da Saúde, os Conselhos são um instrumento de participação, que é uma diretriz do Sistema Único de Saúde (SUS), para a elaboração de alternativas e para a fiscalização da execução da política de saúde2. Entretanto, na última década, os Conselhos têm sofrido ataques, sobretudo de governos de direita3.
A nova esfera de atuação do Judiciário, a partir do constitucionalismo norte-americano do século XIX, qual seja, o papel de controlar a atuação dos demais poderes com base na Constituição, deu origem à ideia de judicialização da política. Pereira? aponta que esse fenômeno se manifesta na crescente transferência ao Judiciário de decisões sobre temas política e socialmente relevantes, antes restritas ao Legislativo e ao Executivo. Trata-se da aplicação de métodos jurídicos a conflitos políticos. No Brasil, a judicialização da saúde tem se intensificado, impulsionada por fatores como a participação social e o reconhecimento do acesso à saúde como direito constitucional, ampliando o papel do Judiciário como mediador desses conflitos.
A participação social e os novos mecanismos de controle tornaram mais complexa a gestão das políticas públicas, ao introduzirem múltiplos atores e interesses nos espaços decisórios. Embora a burocracia seja essencial à consolidação do Estado, pode ameaçar direitos civis ao dificultar o acesso a recursos e espaços legalmente garantidos. Em alguns países, observa-se um tipo de conflito com viés autoritário, disfarçado de democracia formal5. A criação de fluxos burocráticos excessivos e a morosidade intencional do executivo para estes fins é o que aqui chamamos de burocratismo.
O desmonte das instâncias participativas, guiado pela lógica do desconstruir6, para além de ataques explícitos como o Decreto n.º 9759/2019 a nível federal, que extinguiu e alterou as regras de criação e funcionamento de colegiados da administração pública7, apoia-se no uso — ou mau uso — da lei para fins políticos, prática conhecida como lawfare. Trata-se de uma forma de guerra que substitui a força física pela imposição silenciosa da lei8, visando desestabilizar representações voltadas à justiça social e à soberania nacional. Essa ofensiva combina judicialização seletiva e bloqueios institucionais contra líderes e movimentos que propõem reformas sociais e ampliam a participação política9.
Moreira10 argumenta que, em um cenário de crescente desconfiança em relação aos partidos e políticos convencionais, figuras ou grupos populistas com uma popularidade notável e um discurso antiestablishment (em tradução simples, anti sistema) - muitas vezes utilizando as mídias digitais - emergem como protagonistas no cenário político. Após ocuparem espaços, esses líderes começam a minar as instituições do Estado democrático de direito de maneira gradual e interna10.
Nesse contexto, em vez de fortalecer a democracia, os arranjos participativos muitas vezes limitam a atuação dos atores sociais, criando uma cultura de não participação e reforçando práticas que concentram informação e poder deliberativo em técnicos e gestores. Essa centralização vem acompanhada de baixa transparência e accountability. Ainda assim, a participação cidadã segue como forma de resistência à concentração de poder11. Bezerra et. al.3 destacam que conselhos bem organizados — com respaldo legal, funções claras e gestão orçamentária — tendem a ser mais resilientes em contextos de instabilidade política ou econômica.
Apesar da ampla produção sobre os CMS, há uma lacuna na análise dos conflitos entre esses conselhos e os poderes Executivo e Legislativo, especialmente quando mediados pelo Judiciário. Este estudo busca preencher essa lacuna ao abordar questões como o contexto político desfavorável à participação, o descompromisso do Executivo com o controle social, a burocracia na relação com os conselhos, o desrespeito à sua legitimidade, a dificuldade de acesso a documentos e o uso de processos legais contra conselheiros12. A pesquisa analisa esses conflitos e suas implicações para a gestão das políticas de saúde, refletindo sobre a importância dos CMS para a democracia e o SUS.

Métodos
Em Porto Alegre, o Conselho Municipal de Saúde (CMS) tem sido sistematicamente marginalizado, especialmente nos dois últimos mandatos, sendo levado a acionar o Judiciário contra iniciativas que ameaçavam seu caráter deliberativo, como projetos de lei para reduzir suas atribuições13. Embora os relatos históricos indiquem que conflitos sempre fizeram parte da dinâmica participativa, observa-se nos últimos anos uma intensificação de ações do Executivo que deslegitimam e dificultam o funcionamento dos conselhos. Dados do Fórum Municipal dos Conselhos (2019)14 mostram que, dos 19 existentes, ao menos nove enfrentavam sérias dificuldades operacionais, evidenciando um enfraquecimento mais amplo das instâncias participativas. Este estudo analisa os conflitos entre o CMS e os poderes Executivo e Legislativo, mediados pelo Judiciário entre 1988 e 2022, com base nos conceitos de lawfare, judicialização e burocratismo.
A pesquisa tem natureza qualitativa e caráter exploratório-descritivo15. Foi realizado um levantamento de documentos e de matérias jornalísticas relacionados aos objetivos da pesquisa*. Dentre os documentos selecionados por conveniência e facilidade de acesso à íntegra das informações, analisamos documentos de domínio público e produzidos pelo CMS: três matérias jornalísticas, seis peças judiciais (ofício, inquérito, petição e afins), três documentos do legislativo (projetos de lei e lei complementar), duas notas públicas e ofícios que fazem parte de dois Processos Administrativos. Também utilizamos o livro comemorativo de vinte anos do CMS16.
Os documentos foram submetidos à análise de conteúdo que, por meio da leitura exaustiva do material e com o cruzamento desses dados, proporciona uma visão sistemática da realidade17. Mapeamos os registros sobre as disputas e dissensos com a gestão municipal, buscando possíveis padrões de conflitualidades e como eles afetam o cotidiano do controle social. Foram mapeados, entre 1988 e 2022, dezessete casos de conflitualidade. Seguimos estes casos, em seus desdobramentos, até o momento em que não encontramos mais informações ou quando pudemos identificar elementos suficientes para caracterizar um padrão de interação. Foi considerado um período anterior à criação do CMS (1992)18 devido a um conflito ocorrido em 1988, envolvendo a Comissão Interinstitucional Municipal de Saúde de Porto Alegre (CIMS)13, fórum participativo que precede o CMS.
O estudo é parte do projeto maior, intitulado “Desafios da Participação Social na Atenção Básica”, desenvolvido pelo Laboratório de Políticas Públicas, Ações Coletivas e Saúde (LAPPACS/UFRGS) em parceria com o CMS e aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa da UFRGS (CAAE: 58781116.7.0000.5347).
*Link para a planilha com os Documentos Utilizados em: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1sMnBr2VxShHmIRRGHtP5eI1S3YoRoAoxrUqHnpTuu3E/edit?usp=sharing

Resultados
Para a organização e análise do material, utilizamos uma tabela do MS-Excel, em que os conflitos relacionados entre si foram agrupados em “Casos”. Os casos, por sua vez, foram categorizados em três fases, hierarquizados-os (Quadro 1) por período e atribuídas suas características - que aqui denominamos de desdobramentos -, bem como as respectivas fontes, a história descritiva e os atores envolvidos. Neste artigo, os “desdobramentos” foram especialmente relevantes, pois permitiram identificar as implicações, o encadeamento e as consequências dos embates ocorridos em cada caso.

Para a fase um, que denominamos de participação comunitária, tratamos de quatro casos anteriores ao ano de 2000. O primeiro ocorreu em 1988, quatro anos antes da constituição do CMS, em que movimentos sociais, moradores e trabalhadores da região protagonizaram a Ocupação do Postão de Atendimento Médico 3, que propiciou, de forma inédita, a municipalização deste equipamento. Ou seja, a participação social precipitou uma ação política e institucional que somente se materializou em maior escala no Brasil a partir de 1990, com as leis orgânicas da saúde13.
O Caso da Ambulâncias (1990), do Não à Terceirização do CS Bom Jesus (1990–1996) e da Ocupação e Municipalização do Hospital Materno Infantil Presidente Vargas (HMIPV) (1995) refletem uma fase marcada por ações fiscalizatórias e mobilizações pela municipalização dos serviços. Essa fase relaciona-se à dimensão histórica do associativismo brasileiro, com arranjos participativos voltados à politização dos atores e à democratização das instituições, por meio de protestos, mobilização comunitária e ação direta19.
A fase dois, que intitulamos pós-institucionalização, reúne cinco casos de 2006 a 2010. O primeiro é o Caso dos Implantes Subdérmicos (2006), seguido do Caso do Instituto Sollus (2007), o terceiro refere-se à Conquista do Plano Municipal de Saúde (PMS) 2010-2013 (2009), o quarto é o da Municipalização do Murialdo (2009) e o quinto é o Caso do Hospital Luterano e do Hospital Independência (2010). Neste período, em um cenário de consolidação institucional do SUS e, consequentemente, dos Conselhos de Saúde, acentua-se a luta política contra a tendência neoliberal no âmbito das políticas públicas e a noção de participação comunitária cede espaço para a noção de controle social20.
Esta fase marca uma atuação do controle social focada não apenas na fiscalização formal, mas na efetiva capacidade da população de influenciar planos e políticas por meio dos mecanismos institucionais de participação20. O CMS/PoA, nos casos citados, consolidou-se na análise de projetos de interesse público, com articulação intersetorial e garantia dos instrumentos de planejamento e monitoramento da saúde21. Nesse período, protestos e mobilizações comunitárias cedem lugar aos fluxos institucionais, à articulação política e às ações judiciais, destacando-se a relevância da plenária do CMS na mediação de conflitos.
Por fim, a fase três - judicialização, burocratismo e lawfare - compreende o último período analisado (2011 a 2022), com oito casos. Estes casos tratam da Extinção do Instituto Municipal de Estratégia de Saúde da Família (IMESF) (2011), do Projeto de Lei (PL): PL 16, de 2016, o Impedimento das Eleições do CMS (2018), o caso da Tentativa de Criminalização do CMS (2019), da Ausência da Representação do Secretário (2019), do caso da Manifestação: Ato de Protesto (2019), e os últimos relacionam-se aos documentos do legislativo, sendo o Projeto de Lei Complementar (PLC) 026 de 202122 e a Lei Complementar Municipal (LMC) 955 de 202221.
Cada vez mais presente no debate jurídico8, a judicialização tem se tornado não apenas ferramenta central do CMS no controle social, mas também recurso do Executivo para silenciar trabalhadores e usuários. Identificam-se ainda duas tentativas do Executivo municipal de enfraquecer o caráter deliberativo do CMS por meio de alterações legais, além da burocratização de procedimentos que dificultam o funcionamento dos conselhos. De forma geral, como discutiremos em seguida, os casos analisados refletem o papel do Judiciário — sobretudo do Ministério Público — na contenção de abusos estatais, assegurando direitos constitucionais ligados à participação e ao controle social em saúde8.
Por fim, em resposta à questão de pesquisa - como se caracterizam os conflitos envolvendo o CMS de Porto Alegre e os poderes Executivo e Legislativo, mediados pelo Judiciário, entre 1988 e 2022? -, é possível afirmar que os conflitos da fase 1 (denominada participação comunitária) foram marcados pela mobilização popular; os da fase 2 (pós-institucionalização) consolidaram o uso de mecanismos institucionais; e os da fase 3 enfrentaram a judicialização, o burocratismo e o lawfare, instituindo retrocessos democráticos na relação do CMS com os poderes constituídos.
Discussão
Nossa análise nos leva a argumentar que os conflitos envolvendo o CMS e o Executivo e o Legislativo apresentam diferenças relacionadas ao teor das conflitualidades ao longo do tempo (1988-2022). Avritzer e Zanandrez23 explicitam que, em tempos de expansão democrática, movimentos sociais costumam reivindicar maior democratização e as autoridades declaram seu compromisso com princípios democráticos. Já em momentos de retrocesso, governos passam por transformações antidemocráticas, movimentos sociais se manifestam contra a democracia e líderes políticos abertamente mostram aversão a ela23.
Carlos e Silva apontam que, até os anos 2000, a participação comunitária era marcada pela atuação de movimentos associativos surgidos no contexto da abertura política, impulsionados por demandas por melhores condições de vida urbana e transformações sociais19. Por isso, os primeiros casos aqui relatados são denominados de lógica comunitária, pois superam visões paroquiais, favorecem a gestão de conflitos e o diálogo com as diferenças. Um exemplo é o Caso das Ambulâncias (1990), quando o CMS, após denúncia, identificou 28 ambulâncias inutilizadas em uma garagem do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência (INAMPS).
Nos períodos anteriores à municipalização e à implementação do SUS, a principal ação do controle social era a fiscalização, pois a gestão era ainda mais fragmentada do que é atualmente, e as responsabilidades entre as três esferas de governo frequentemente se confundiam. Isso resultava em um verdadeiro "jogo de empurra", onde os governantes se alternavam nas justificativas perante os conselhos de saúde16.
Embora conflituoso, o diálogo entre diferentes lutas e dimensões da cidadania permite aos movimentos sociais afirmarem uma identidade singular em defesa de uma identidade plural. Como parte desse contexto, a resistência ganha destaque por impulsionar mudanças e colaborar com os governos na avaliação, proposição e deliberação de políticas públicas, por meio da participação e da mediação de conflitos24. Vale ressaltar que, no período analisado, nenhum dos conflitos resultou em judicialização, embora quase todos tenham envolvido mobilizações comunitárias para pressionar o poder público.
Por conseguinte, o período pós-institucionalização consolida uma concepção de participação que insere a população como protagonista na construção do direito à saúde. O controle social surge desse processo, definido pela organização e envolvimento nas decisões20. Neste período, expandem-se espaços institucionais de engajamento, como conselhos de políticas públicas e participação orçamentária, levando os movimentos sociais a ocuparem esses espaços em uma relação de diálogo e negociação25. Em Porto Alegre, esse reflexo aparece no Caso do Instituto Sollus (2007), quando o CMS revelou um esquema de corrupção ligado ao Programa de Saúde da Família (PSF).
Foram dos questionamentos levantados, das irregularidades apontadas, que os responsáveis pela análise e avaliação contábil da Secretaria Municipal de Saúde aprofundaram-se para uma melhor leitura do que era prestado contas, chegando então até a descobrir a prestação de contas com “notas fiscais frias”. Em 2009, quando da saída do Instituto Sollus, era citado um “desvio” no valor de 9 milhões de reais. Ressaltamos o acima exposto pois sempre houve por parte dos representantes da Prefeitura a versão de que eles é que haviam descoberto a fraude. Portanto, reafirmamos aqui o nosso papel, como Controle Social, que não é simplesmente fazer uma disputa com o Gestor, mas sim zelar pela "coisa pública" para chegarmos, por exemplo, a ter um atendimento digno através do SUS16.
A atuação do CMS ilustra sua institucionalidade, com processos judiciais voltados inicialmente ao controle do Estado — cenário que mudaria na fase seguinte. Avritzer (2012)26 destaca que o Brasil passou de uma tradição privatista para uma nação com diversas culturas políticas e sociedade civil organizada. A transição do autoritarismo para uma democracia participativa também foi complexa. O Caso da Municipalização do Murialdo (2009), que se arrastou por mais de uma década, ilustra como o CMS utilizou o processo judicial para defender os interesses da população.
A ação civil pública em tela atentou para os limites do mérito administrativo, mantendo os contornos da municipalização traçado pelos gestores, e foi resultado da construção de espaços de diálogo entre os diversos atores envolvidos (servidores, comunidade, gestores) e, assim, passo a passo, entraves burocráticos e outros óbices foram sendo equacionados16.
Na terceira fase — marcada por judicialização, burocratismo e lawfare — observa-se a desconstrução dos arranjos participativos consolidados anteriormente. Esse fenômeno, que faz parte de um novo campo de ensaio na América Latina27, envolve acusações difíceis de comprovar e o uso de medidas processuais controversas, que reduzem as garantias legais e ampliam o poder discricionário dos juízes, favorecendo estratégias coercitivas28. Um caso emblemático é a Tentativa de Criminalização do CMS, em 2019, durante gestão do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) na cidade, quando o Conselho teve sua atuação ameaçada por acusações de incitação e apologia a crime atribuídas a um de seus membros. No procedimento administrativo, consta:
As palavras expostas transcendem a mera liberdade de expressão, e atingem inúmeros servidores públicos municipais. Não só isso, a conduta de membro do Conselho Municipal de Saúde é caracterizada como crime pelo Código Penal, consoante artigos 286 e 287, título IX, que trata dos crimes contra a paz pública. [...] Por mais que um Conselheiro, em sua vida pessoal, apoie um partido político com que se identifique ideologicamente, ele representa, no Conselho, os interesses do segmento que o escolheu. [..] Por isso, deve buscar agir com habilidade, paciência e perseverança, para evitar armadilhas e perseguir negociações, em nome da obtenção de resultados consensuais, que tornarão os Conselhos mais produtivos. Deve, acima de tudo, buscar se libertar de interesses pessoais, políticos ou corporativistas, pensando sempre e em primeiro lugar no interesse coletivo. [...] Não havendo registros de manifestação contrária dos integrantes da Coordenação do Conselho Municipal de Saúde, o que denota omissão ou concordância com as palavras do Sr. Conselheiro. [...]29.
A abertura de processo contra um conselheiro, ainda que sem condenação, representa um grande transtorno, especialmente para quem não dispõe de recursos para arcar com a defesa. Essa ação esvazia o papel institucional do CMS como espaço legítimo de debate, individualiza o conflito e desestimula a participação. A resposta do CMS ao Ministério Público, citada a seguir, evidencia a dificuldade de diálogo com o Executivo. Soma-se a isso a falta de pessoal e a sobrecarga do corpo técnico, que comprometem o funcionamento do Conselho.
Considerando que pela falta de Secretário Executivo e assistente administrativo, o assessor técnico está deixando de executar seu trabalho técnico, para secretariar reuniões e buscar inúmeras exigências de documentos que a assessoria técnica deste GS-SMS [GABINETE DO SECRETÁRIO], tem exigido e, inclusive "denunciando" junto à PJDDH [PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS] como se houvesse "má fé" ou "desorganização" desse Núcleo de Coordenação pelos atrasos e impactos danosos que a Secretaria Esvaziada causa aos trâmites administrativos e ao desgaste físico, emocional dos servidores que ficam sobrecarregados, trabalhando muito além de sua carga horária, acumulando banco de horas. Isso sem contar, que não autorizaram que eu cumprisse a minha carga horária à frente deste Colegiado, a exemplo da Coordenadora anterior. [...] Ao analisar o caso em concreto, não se verifica que a conduta do então conselheiro suplente tenha se adequado aos atos de improbidade descritos na referida lei. [...] Ou seja, o que se verifica é uma mera manifestação de opinião pessoal, a qual, também, sequer poderia se cogitar ter manifestado opinião técnica, eis que é alheia à função pública a que foi indicado. [...] (grifos no original)29.
O caso “Manifestação: Ato de Protesto” também apresenta desdobramentos judiciais, que culminou com a utilização da Lei de Segurança Nacional contra a então coordenadora do CMS. Um conjunto de entidades organizou um protesto que envolvia caixas que simulavam presentes de natal, por ocasião da data, com mensagens de protesto (Imagem 1). A partir disto, a Gerência de Fiscalização de Trânsito da Empresa Pública de Transporte e Circulação de Porto Alegre (EPTC), solicitou, para encaminhamentos, se pertinentes, em relação à Lei Antivandalismo, esclarecimentos por parte do CMS:
Considerando que o dicionário diz que vandalismo é substantivo masculino, com dois significados, a saber:
"1. ação própria dos vândalos, que consiste em atacar produzindo ruína, devastação, destruição.
2. por extensão ato ou efeito de produzir estrago ou destruição de monumentos ou quaisquer bens públicos ou particulares, de atacar coisas belas ou valiosas, com o propósito de arruiná-las."
Sendo assim, o CMS, para fins de responder ao despacho 9030760, necessita que esse GS-SMS cite e prove quais os atos de vandalismo aos quais se refere. Outrossim, solicitamos a relação das/dos transeuntes que tiveram dificuldade de locomoção e qual prejuízo que tiveram e por quais motivos não se dirigiram diretamente à nossa Secretaria Executiva. Ou, ainda, a cópia do registro na Ouvidoria. Por fim, comunicamos que deixaremos as 3 (três) caixas que foram doadas ao CMS pelas Entidades que compõem o nosso Plenário, e que se refere o despacho 9030760, sob a responsabilidade e guarda dos vigilantes da Portaria. [...] E que só retiraremos as referidas caixas, quando nos forem apontadas as ilegalidades solicitadas20.
Imagem 1. Constatação de caixas com cartazes de representações de classe depositadas no passeio público, interrupção parcial do mesmo, junto à grade da Secretaria Municipal de Saúde.

Fonte: Processo SEI 19.16.000065634-1, com protocolo de relatório30.
No trecho a seguir, vemos a justificativa apresentada pela Secretaria Municipal de Saúde para a retirada das caixas e como enquadra o protesto, criminalizando o envolvimento da servidora municipal, então presidente do CMS:
A ação de retirada das caixas em frente à sede e mesmo dentro dela, em local que não é destinado ao CMS, foi motivada com base no art. 7º, da Instrução Normativa n.° 12, de 26 de julho de 2019, que veda aos Sindicatos e qualquer entidade o uso de próprios públicos ou das unidades de saúde da Secretaria Municipal de Saúde para interesses particulares e para cobrança de mensalidades de seus sócios, ou atividades similares. Por fim, alerto a Coordenadora do CMS/POA quanto ao dever de cumprimento do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Porto Alegre, que, entre outras coisas, veda participação de servidores em atos de sabotagem contra o serviço público, prevê o dever de ser leal às instituições constitucionais e administrativas a que servir e de observar normas legais e regulamentares, além de respeitar seus superiores hierárquicos e acatar suas ordens, exceto quando manifestamente ilegais30.
A dificuldade de comunicação e o esgarçamento institucional fica expresso também no caso da ausência do Secretário de Saúde ou representante nas plenárias, o que está em desacordo com a legislação que regula o funcionamento do CMS e no processo que tentou impedir a posse da nova diretoria em 2018, alegando descumprimento legal. A nova chapa precisou de uma liminar do Ministério Público para tomar posse e conseguir acessar o espaço físico utilizado pelo CMS13.
Para encerrar a análise desta fase, destacam-se os casos do PL 16/2016 e do PLC 026/2021 (convertido na LMC 955/22), que representaram tentativas de alterar a lei que regula o CMS, propostas por administrações de partidos distintos. Em 2016, o projeto buscava reduzir, de forma inconstitucional, o caráter deliberativo do Conselho, mas não foi votado. Já em 2021, o PLC 026/2021 revogou a Lei Complementar n.º 277/92 e, ao estabelecer um caráter consultivo ao CMS, contrariou a Lei Federal n.º 8.142/90. Apesar da mobilização do CMS — com Recomendações, Notas Públicas e apoio de parlamentares — a proposta foi aprovada na Câmara e sancionada pelo prefeito.
Porto Alegre foi foco de discussões quanto à perda democrática na cidade. O teor da lei aprovada já seria suficiente para identificarmos um desacordo entre os gestores e parlamentares com o arcabouço participativo da nossa constituição. Entretanto, as declarações públicas dos prefeitos são ainda mais ilustrativas deste desacordo: "Não será ninguém mais do que a elite da comunicação, a elite empresarial e a elite política que farão as reformas tão necessárias. Delegar isso ao ‘seu João’ e à ‘Dona Maria’ é irresponsabilidade" (Manifestação do Chefe do Executivo Municipal, por ocasião da entrega do 34º Troféu Carrinho Agas em 17/11/2017) e “Pra que prefeito se é para delegar as decisões para os conselhos?” (Entrevista do Chefe do Executivo Municipal ao site Matinal em 22/03/2022)31. Após um intrincado processo judicial, uma juíza concedeu uma sentença favorável ao CMS, reconhecendo a ilegalidade da lei e de todos os atos administrativos baseados nela.
Na América Latina, o desenvolvimento democrático e as revisões constitucionais resultaram em um cenário instável, marcado por sistemas híbridos com inspirações conservadoras, elementos liberais e traços republicanos, que impactaram diretamente o sistema jurídico-político32. Esse modelo favoreceu a concentração de poder no Executivo, limitando o exercício pleno da cidadania em contextos que se pretendiam democráticos. No Brasil, observa-se uma redefinição das relações entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, com conflitos, deslegitimações e interdependências que comprometem sua atuação, agravadas pela crescente influência das redes sociais e seus algoritmos.
Eleições podem resultar em grandes reorientações político-ideológicas e, dentre os estudos das mudanças negativas nas políticas públicas, sobressaem-se aquelas baseadas nas literaturas de retração (retrenchment) e desmantelamento de políticas (policy dismantling)3. Estes fenômenos, em âmbito nacional e internacional, nos ajudam a contextualizar o ambiente político dos casos analisados por nós. Em outra publicação derivada desta pesquisa, apresentamos uma análise histórica dos atores, das lutas e dos conflitos enfrentados pelo CMS-PoA e que contribui para melhor visualizarmos esta configuração ao longo do tempo33.

Considerações finais
Buscamos traçar os impactos adotados pelas lideranças políticas ao utilizarem a lei para remediarem possíveis conflitos junto ao controle social. Em suma, é notório que seus possíveis efeitos indiretos ainda são pouco compreendidos3 e, apesar dessas estratégias pouco alvissareiras, muitos colegiados municipais continuam em funcionamento. Demonstramos como a participação social, nos moldes da Constituição de 1988, tem sido ameaçada por um processo crescente de uso de estratégias de judicialização, burocratismo e lawfare, caracterizando um padrão específico de conflitualidade.
Futuras pesquisas poderiam aprofundar a análise dos conflitos, investigando os atores envolvidos, suas motivações, interesses e estratégias, assim como os aspectos subjetivos e interacionais pouco acessíveis em estudos baseados apenas em documentos. A inclusão dessas dimensões ajudaria a compreender melhor a complexidade da judicialização da política na vivência daqueles que habitam o Estado. Uma limitação importante do nosso estudo foi a escuta restrita ao CMS; entrevistas com Secretários de Saúde e outros representantes do governo seriam fundamentais para captar os dilemas éticos, simbólicos e práticos que fundamentam as posições políticas que levaram tais atores a estarem em discordância com o modelo participativo brasileiro.
Outrossim, nos parece relevante que novas pesquisas possam responder se os conflitos observados em Porto Alegre se repetem em outros municípios e com que frequência, analisando o quanto fatores locais influenciam a participação social ou se há um choque entre o modelo institucional brasileiro e processos sociais mais amplos. A identificação de três fases distintas de conflitos reforça a importância da análise temporal e evidencia o impacto das mudanças político-ideológicas na atuação do Conselho. Assim, esta pesquisa contribui para a saúde coletiva ao refletir sobre os retrocessos democráticos que afetam as políticas públicas e a democratização do Estado.
Ao analisar a atuação do CMS de Porto Alegre, à luz dos contextos nacional e internacional, oferecemos uma visão atualizada sobre o papel do controle social e da participação democrática na gestão da saúde. Nosso argumento indica a necessidade de fortalecer os instrumentos de participação social, garantir a autonomia dos Conselhos e resistir aos retrocessos democráticos que ameaçam a garantia do direito à saúde.

Agradecimentos: Agradecemos aos membros do Conselho Municipal de Saúde de Porto Alegre, destacadamente a Maria Letícia de Oliveira Garcia e a Joana Olívia Fernandes, pelas contribuições e por sua atuação persistente frente a tantos desafios.

Financiamento: Frederico V. Machado é membro do INCT Participa (Processo: 406630/2022-4, Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia, CNPq). As análises e conclusões expressas são de responsabilidade do autor e não refletem necessariamente a visão do CNPq, a quem o autor agradece.

Referências
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